朱晓兵：轨交城市综合体“黄金时代”的新挑战

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轨道交通与城市综合体发展国际峰会

“1号线莘庄站综合体”——TODTOWN、“7号线刘行站”综合体——龙湖北城天街、“10号线五角场站”综合体——合生国际广场、“2、4、6、9号线世纪大道站”综合体——世纪大都会、上海又一个“新天地”——“2、10号线虹桥火车站”综合体瑞安虹桥天地……一个个轨道交通综合体在上海悄然兴起。

轨道交通综合体，不仅仅是一个交通枢纽，更是一个汇集办公、购物、商业、娱乐于一体的城市交流中心。该如何建造和运作轨道交通综合体，才能在提高交通客流的同时，吸引商业客流?西南交通大学(上海)TOD研究中心主任朱晓兵，在“轨道交通与城市综合体发展国际峰会”上表示，TOD模式是一种值得借鉴的开发模式，但要技术、市场、政策到位后，TOD项目才能真正大规模落地。

不同以往的轨交发展热潮

当前，轨道交通将迎来新一轮的投资建设热潮。近几年，中国轨道交通的发展速度很快，据中国城市轨道交通协会的数据，截至2013年年底，已有2073公里地铁投入运营，到2020年中国将建成约8000公里的地铁(不包括轻轨和现代有轨电车)，短短十几年的建设规模，超过了以前几十年的总和。然而，不同于过往绝大多数轨道交通由政府投资、建设和运营的模式，这次将是以投融资体制改革为主旋律的新一轮轨道交通发展热潮。

众所周知，轨道交通项目的建设成本十分昂贵，但对于一条地铁线的整个生命周期而言，营运成本却是占了大头。有一个数字能够明显地说明:国外一条地铁线30年运营成本基本是其建设成本二到六倍，因此长期的营运收益至关重要。但是，地铁运营维修成本高，且作为准公益产品不能完全按照市场决定票价，因此全球绝大多数的地铁运营都处于亏损状态。在中国，根据2014年所统计的12个城市的城市轨道交通情况来看，轨道交通运营收入占运营成本的比重是54%，也就是说，基本运营收入只是运营成本的一半。因此，对于中国当下发展地铁来说，巨额的建设资金投入和未来更为巨额的长期营运亏损是必须面对和解决的问题。

幸运的是，轨道交通的建设不仅是解决交通问题，更能带来沿线地区城市功能和开发能级的提升。在城市发展模式中，有一种TOD模式。TOD是“Transit-Oriented-Development”的字母缩写，是一种以公共交通为导向的发展模式。从城市与交通协同发展的效益角度看，TOD模式可以达成公共交通站点与周边地区土地开发的良性互动，尤其对于大运量、快速和准点的轨道交通而言，这种良性互动效应更为显著:一方面，轨道交通可以带来大量客流，带动沿线的房地产业发展和物业增值;另一方面，沿线地区的发展反过来会增加轨道交通的客流，为轨道交通提供稳定或不断增长的票务及资源开发经营收入。如果把轨道交通和站点周边地区进行综合的策划、规划、设计和建设运营，将实现1+1>2的资源整合增值，形成TOD共赢模式。

在TOD共赢模式中，对开发商、地铁企业以及政府来说，都是有利的，而最大的赢家是城市。香港就是典型，香港人口700多万，土地面积1108平方千米，通过TOD模式，不仅公交出行率达到全球最高的92%、成为真正的公交都市，而且建成区只占国土面积的24%，实现了土地集约节约利用，形成了疏密有致的城市空间结构。

技术落地是前提

众所周知，在香港的TOD开发模式中，香港地铁的“轨交城市综合体”十分成功，但在境内却一直难以复制。在新形势下发展轨交综合体，只有做到在技术、市场和政策三个层面的落地，TOD　项目才能真正落地。

技术落地很好理解，就是看TOD 这种跨轨道交通和房地产开发两大领域多专业整合的空间方案是否合理、可实施。内地在轨交综合体方面的探索已经进行了好几年，但能够成为落地的项目寥寥无几。原因主要有几个方面:

第一，产业规划、空间规划和交通规划不协同，轨道交通线站位设置与城市发展节点的耦合度不够，致使轨道交通与城市发展互相支撑的条件先天不足。第二，站点周边土地规划未充分考虑TOD　特性，有轨道交通车站与没有车站的地区规划相同的用地性质、开发强度和布局，不能充分发挥TOD　带来的城市功能和能级的提升，导致土地利用效率低下。第三，站点与周边物业及地下空间的整合设计差，轨道交通车站与周边物业的连接不方便、设施缺乏人性化，导致无论是地铁客群还是物业客群均使用不便，影响轨道客流的增长和物业的升值。第四，轨道交通建设与周边地块开发的时序往往难以同步，若不能在不同开发主体和建设方式间协调好接口方案，特别是需要先期同步实施的方案，也会造成轨道和物业无法对接或降低对接功能。

这些问题，有些已有解决方案，并有项目建成运营。2005年，上海轨道交通徐家汇枢纽实施性方案就是一个典型。该项目的改造利用已经建成运营的港汇广场地下室改造作为地铁9号线车站及与1号线、11号线的换乘大厅，避免了原虹桥路设站方案封路施工对徐家汇交通和商圈带来的巨大影响，同时利用此契机通过采用新的机电技术，将原来地铁1号线矗立在第六百货大楼前的两个高风井改为隐蔽于绿化丛中的低风井，极大改善了地面的交通和景观环境。

又比如，2007年，苏州地铁1号线在工业园区的9个车站，做了全国第一个落实到控规图则的地下空间专项规划。政府在相关地块招拍挂时，同步提出地面与地下的规划控制要求，确保地块开发将来能够与地铁和地下管线在空间和功能上协调相处、地下空间的开发利用能够顺利实现。其中，星海生活广场与地铁星海街站做到了同步规划、同步设计、同步建设和同步开通。

政策市场突破是“硬骨头”

政策、市场的突破是更难啃“硬骨头”。

按照我们以前的建设体制，完全由政府出资建地铁和承担运营，没有市场落地的问题，但无论是建设运营成本、资源综合利用效率和投资回报等方面都存在很多问题，难以为继。现在政府大力推行PPP、要吸引社会资本参与基础设施建设和运营，要推TOD　将经营性强的土地资源与轨道交通项目打包，可以提升整个项目的营利性，但最终能不能吸引到合作伙伴，有没有下家来接盘、来买单，政府在与跟社会资本的合作中双方的风险和收益是否平衡，都不能单方面说了算。这就是市场落地的问题。

针对市场落地的问题，深圳地铁6号线TOD研究的做法值得借鉴。首先是对项目设定明确量化的财务目标，使得研究方向明确。其次，整个综合开发研究的技术路线整合了规划和市场两条脉络，在进行资源甄别、规划优化和城市设计时，均以市场数据和开发实操方案为基础进行量化的互动与校核，大大提升了规划方案的市场可行性。第三，在机制上允许潜在投资人参与前期研究，不但可以加强规划设计单位在运营需求方面的理解，还可以在前期研究阶段就协调、拉近政府与社会资本的期望值，为将来的招商奠定基础。

有了技术方案和合作伙伴，还必须靠完善的法律法规和体制机制，方能保证TOD项目的合法立项、招商和建设运营。这就是政策落地，也是目前内地最需要改革和创新的地方。现在政策层面能不能支持统筹规划和调整指标，以何种途径获得TOD这种功能复合土地的一、二级开发权，如何对TOD　PPP设定合适的法律保障都是非常重要的。

通过TOD解决轨道交通投融资问题，多专业整合规划设计和全产业链纵向整合特别重要。TOD是轨道交通、房地产、金融三个领域的跨界产品，技术落地本身就涉及相当多的专业;而要把这件事情做成、实现市场和政策落地，必须更加强调全产业链的纵向整合，尤其要强调充分的前期研究。

举例来说，TOD项目前期需要大量的投入进行策划、研究和协调，若不能以某种方式保障后期的利益，无论是政府还是民间资本都不会在前期真正投入。同时，还必须有相关配套的政策和体制机制研究，例如在香港，特区政府将地铁车站周边的土地划为“综合开发区”，允许港铁统筹协调进行一体化规划设计，亦允许将“综合开发区”的土地以私人协议方式划拨给港铁。但在内地，《土地法》规定对于经营性用地必须通过招拍挂向社会公开出让，这种并不适用TOD这种交通与开发功能复合的土地政策如何改革，还有待探索和创新。

TOD:“Transit-Oriented-Development”的字母缩写，是一种以公共交通为导向的发展模式。从城市与交通协同发展的效益角度看，TOD模式可以达成公共交通站点与周边地区土地开发的良性互动，带来大量客流，带动沿线房地产增值，并为轨道交通提供稳定经营收入。