时评：城市发展不能继续“摊大饼”了

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城市发展不能继续“摊大饼”了

去年7月，国土资源部、住房和城乡建设部共同确定北京、上海、广州、深圳等14个城市开展划定城市开发边界试点工作。目前，试点工作已取得初步成效，相关划界原则和方法已基本确定，下一步将争取全国600多个城市最终都能够把开发边界划定下来。

“要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”习近平总书记近日对耕地保护工作作出重要指示，彰显了中央坚决守住耕地红线和基本农田红线的决心。人多地少是我国的基本国情。第二次全国土地调查结果显示，我国实有耕地20.27亿亩，但扣除难以稳定利用、重中度污染及沉降塌陷等耕地，实际能够长期稳定利用的也就18亿亩多。与此同时，还有一个必须正视的现实挑战，那就是目前我国一些城市规划建设用地与优质耕地重叠度高，大中城市周边有不少优质耕地未划为永久基本农田，城市发展占用优质耕地的现象比较突出。因此，必须尽快划定城市开发边界，遏制城市无极限向外扩张。由此确立的城市开发边界红线，连同基本农田数量红线和生态红线，将成为未来耕地保护和城市发展不可逾越的“三条红线”。

近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化，各地“摊大饼”式发展趋势明显。即便是有耕地占补平衡这一补救政策，但不少地方在耕地占补平衡中占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地;一些地方重数量轻质量，圈占城边高产农田，又到远处建农田，导致耕地质量出现亏空。这是我国耕地保护面临的严峻形势，倘若不及时划定城市开发边界，那么城镇周边的耕地很有可能被钢筋水泥一圈一圈“吃掉”，并且不要忘记这些耕地多是长期形成的高产田。正是基于这样清醒的认识，2013年底召开的中央城镇化工作会议明确应对城市自身增长作出限制，强调“不是每个城镇都要长成巨人”，并将城市规划由扩张性规划向限定城市边界规划转变。随后，国土资源部、住房和城乡建设部、农业部决定从大城市开始划定城市开发边界和永久基本农田，并逐步扩展到全国600个城市。

划定城市开发边界，即根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限。简单说，就是允许城市建设用地扩展的最大边界。这是一项对地方政府影响比较大的决策。“城市开发边界”一旦划定，城市规模即形成了物理意义上的边界，对于超出边界的用地，作为全国土地工作和新增建设用地的主管部门，国土资源部将不予审批。这意味着对地方政府十分熟悉的“土地换发展”模式，将被终结。这是城市转型发展、提高城镇化质量必须作出的选择，既可以倒逼城市集约用地，避免城市边界无序蔓延、城市规模不断扩大给生态和社会治理带来的巨大压力;又可以保护耕地，把山水自然、自然生态这样一些自然本底守住，对于生态文明建设意义重大。从一定意义上说，把城市开发边界明确下来，会成为新型城镇化发展的一个新动力。

无论是为耕地保护考虑，还是城市转型发展所需，抑或生态文明建设要求，城市发展都不能继续“摊大饼”了。未来，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星城式发展，这不仅可以提高城市发展质量，还能有效遏制“大城市病”。