时评：短命规划沦为案头摆设 城镇规划正在面临转型

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短命规划沦为案头摆设 城镇规划正在面临转型

奇怪建筑与“千城一面”共生，大“城市病”与“鬼城”“睡城”为邻，房地产过热与土地大量出让并存，土地浪费惊人、环境破坏日益严重、进城农民工生存困难，有些地区出现逆城市化趋势……我国城镇化在快速演进的过程中出现了诸多问题。

专家表示，随着我国经济社会进入新阶段，常住人口城镇化率超过50%，新型城镇化战略正式推进，城镇化进入新的阶段，城镇规划迫切需要转型。

规划既难产又短命

体制和机制的制约因素互相交织，互相影响，造成城镇规划的科学性、权威性和严肃性长期得不到保证，城市建设用地失控成为普遍现象，规划体制改革任重道远。

由于部门利益化加剧，规划编制审批时间长，规划既难产，又短命。一个规划从编制到审批发布，短则两年有余，长则数年。合肥的总规报送6年还没有批下来，兰州的总规从开始编制到国务院审批通过前后超过10年，两个近期规划都已实施完成。宏观背景的变迁与城市快速的变革，使规划审批之日，就是修编启动之时。规划一直在路上，成了城市政府桌面上华丽的摆设。

海南省住建厅总规划师刘钊军表示，根本原因在于规划编制审批所涉及的部门，各自维护部门的利益，又都有不同的部门法规支撑，规划打架，扯皮很多，协调时间长。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，现在发改委的项目规划批复具体到地块，林业规划、环保规划的项目也纷纷进城落地，背后都是因为利益作怪。

南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说，政府部门管得太细、管得太多。总体规划作为法定规划，很多城市的多个部门都想借着规划搭顺风车，把自家需求加进去，导致规划越来越厚、管得越来越多，有的规划甚至于对选什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

同时，强烈的发展冲动，让规划异化为地方获取土地财政和招商引资的重要工具，非法定规划大行其道，规划的法律严肃性不足。

多位地方规划部门工作人员反映，不少地方政府做大和反复修编规划，为的就是把周边农村的土地纳入城市管辖，以此维持“土地财政”。安徽省一位规划人士说：“各地规划总人口加起来已超出全国的总人口，各地编制规划所依据的城镇人口、城镇化率等指标存在失真。”

地方政府还通过非法定规划来代替法定规划。刘钊军表示，概念规划和战略规划都是法定规划的前期，但也有取代的势头，严格按照法律来说是无效的，规避了国家的法规和技术要求。

据悉，国家为了化解失控的风险，不断增加对城市总体规划的管控，目前由国务院审批总体规划的城市已经达到了100多个，有些人口规模不足100万的城市也需要由国务院审批，审批时间进一步延长。

中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰表示，地方政府吃饭靠产业，建设靠土地。土地财政的模式下，政府越来越呈现公司化的倾向，市长成了总经理，为了招商什么都干。

此外，唯上的干部考核使规划异化为领导政绩、个人爱好甚至是腐败的工具。我们发现，急功近利式的政绩观导致总体规划的修编速度已经比近期规划更短，无论是三年一大修，两年一小变，还是非强制内容的肆意调整，“一任领导一任规划”的现象严重。

一位地方官员表示，有的上级领导到当地视察，现场办公现场拍板，临时发挥，随手一指，提出这里要建什么、那里要建什么，没时间也根本不看县城规划图，但是地方政府半个“不”字不敢讲，只能落实贯彻，然后开肠破肚，更改原有县城规划。

南开大学周恩来政府管理学院城市管理专业讲师李晨光说，在行政主导下，城市是拥有权力者心目中的面貌，而不是建筑师和规划师的意思，大多是投其所好。几乎鸟巢、大剧院等每个国家的大项目出现后，很快就会发现各地在拷贝，追求新技术等奇奇怪怪的建筑就出现了。这背后隐藏着深刻的逻辑。“千城一面”的背后，是一个强大的制度。

管控作用大打折扣

由于我国经济的快速发展，城镇化在短短30多年的时间完成了西方发达国家几十年甚至上百年的历程，积累的矛盾缺少消化的空间，使我国城镇化出现诸多问题。专家称，城镇规划有必要总结过去的教训。

在实践中，城镇规划的引领和管控作用大打折扣。《经济参考报》记者在采访中了解到，由于公共政策和市场机制失调，大中小城市难以得到协调发展，虽然城镇规划中很早就提出限制大城市，发展中小城市的思路，但基本上没有实现。专家认为，目前的规划，以解决城市，尤其是以特大城市和大城市问题为主要关注点，市场机制下，生产要素向大城市集中是必然的，但在行政等级体制下，政府也将公共资源同向配置，导致政府和市场作用产生叠加效应。

中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊认为，城市的发展需要生产空间和生活空间的统一，途径就是发展第三产业。但不少地区把人为创造一个城市作为城镇化的动力，不注重产业尤其是服务业的发展，有的把生活空间和生产空间对立起来，就业不足，缺少活力。不少新城成为“鬼城”“睡城”，大量开发区也因此造成土地浪费，甚至出现工业用地转为房地产项目。

相形之下，还有一些城市由于经济发展太快，城市规模根本控制不住，比如北京市的人口规模早已突破2020年的规划目标。这让突出指标管理、把规划引导变成人为控制的传统城镇规划形同虚设。专家提出，规划要有一定的适应性，规划要建立评估机制，保持动态调整，处理好弹性和刚性的关系。

此外，城镇规划还存在物质规划和城市发展战略及城市公共政策失衡，感观效应和城市内涵失联，以及“公权力”与“私权利”失重等问题。

记者在采访中发现，一些城市注重物质规划，摆布建筑物，以建设中心城市为战略目标，较少考虑城市的公共服务及低端群体，城市建设出现“贵族化”倾向，规划为政绩服务，为资本打工，公众利益和城市长远发展被忽视。城市感观很漂亮，但是缺少对文化和历史内涵的保护，盲目追求高大上的异形建筑、地标建筑，造成资源和能源的浪费。

在规划的编制和实施过程中，还出现公权力过于强势，监督不足，评价机制单一，公众参与度低的现象。

城镇规划面临转型

我国城镇化出现的问题与发展阶段的必然性有关，但也反映了城镇化发展模式、发展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。当前，城镇规划建设面临新的要求和挑战，迫切需要转型。

清华大学建筑学院教授武廷海表示，从国际经验看，城镇化发展到一定水平，城乡就会发生重大转型。我国的城市从点状逐步向区域的、综合的块状形态发展，城市将在国民经济社会发展中占据更加重要的位置，国家转向城市社会。

专家认为，一般的经验表明，城镇化是个工业化自然发展的过程，不是经济的引擎。但在我国，城镇化既是工业化发展的结果，也将成为新一轮发展的动力，如何把握好二者的关系，是对规划提出的挑战。

随着发展模式转变，规划重点也要发生改变。传统的规划是增量扩张型规划，但目前空间增长已不可持续，到了从数量和规模向质量和效益上转变的阶段，考虑转向存量规划。

中国城市规划设计研究院副院长李迅表示，传统城镇化和新型城镇化两种道路的不同，决定着城镇发展的模式不同，规划行业要顺应大势，重新认识城镇规划行业的发展变化，探索新的方法和途径，未来将从规划理念、规划编制方法和规划管理制度进行相应的转型升级。

与此同时，城镇化进程速度放缓，新旧矛盾交织，城乡统筹面临更多困难。有专家认为，我国城镇化率将放缓，2030年约达到65%的水平。一方面在集约发展的同时，公共服务需求上升，政府需要加大公共投入;另一方面消化旧矛盾与推动城乡统筹面临新难题共存，尤其是社会阶层分化严重，社会矛盾将集中在城市，最终都会反映到对规划的需求上来。今后，中国城市规划面临更加复杂的形势，需要协调的要素越来越多。

专家认为，规划要推动城乡开发建设向环境友好、资源节约的内涵式、效益型模式转变，同时也要注重约束行政与市场边界，保障民众权益。武廷海说：“规划转型的关键是应对和服务新常态，向国家控制管理城镇化进程的工具转变。”

城市之美，在其养民

目前，我国很多城市的规划更多在关注物质环境和经济增长，而忽视了对人自身发展以及对社会的关怀。增长不等于发展，富裕不等于幸福，没有体现“以人为本”的规划最终都将是无用的空话。

“人们为了活着，聚集于城市;人们为了活得更好，居留于城市。”2000多年前，古希腊哲学家亚里士多德这句名言，诠释了近现代规划思潮的主体追求。虽然流派多样，但近现代规划理论出发点基本没有离开人的生存、生活、生产需要。

以英国为例，工业革命推动高速城市化。为了美好生活，越来越多的英国人进入城市，但等待他们的并不全是美好。“今天我们纠结于交通拥堵，无奈于脏乱差，当年英国人进入城市后也遇到了类似情况。”中国城市规划设计研究院副院长李迅说。

由于缺乏应对城市化的思想准备，当时英国没有任何对建筑及其环境进行控制的规章制度，城市变得拥挤不堪。在这种背景下，人本主义规划思想大师霍华德提出了“田园城市”理论，倡导空间布局的城乡交融、群体组合。

“田园城市”提出关心人民利益的宗旨，这是城市规划思想立足点的根本转移，对后世影响深远。20世纪规划界诞生的两大纲领性文件《雅典宪章》和《马丘比丘宪章》都不同程度地体现了人本主义思想，著名的“大伦敦规划”“美国田园城市和区域规划运动”也都是“田园城市”理论的实践。

近年来，“以人为本”的规划理念在我国广为各界所接受。2010年上海世界博览会更是提出了“城市，让生活更美好”的鲜明主题。然而，五年过去了，这一“和谐城市”的理念并未充分体现在实践中，甚至在被逐渐淡忘。

“我们只顾低头拉车往前冲，冲政绩，冲形象，冲GDP。现在是反思的时候了，不能只把‘以人为本’停留口头上、纸面上，要有落实。”清华大学城市规划系主任吴唯佳说。

北京建筑大学教授秦红岭举的一个例子对中国城市如何体现“以人为本”或有启发：韩国首尔用四年时间实施“女性幸福城市计划”，政府投资落实各种便利女性的措施，如改造卫生间，抹平地砖缝，将斑马线与两侧人行道的连接处改造为坡形以方便母亲推婴儿车过马路等。“这给我们的启示是，城市之善，在其美好;城市之美，在其养民。一切为了人的美好生活，这是城市规划最根本的伦理追求”。

一片树林已不复存在/一只小鸟永远失去了歌唱/一个现代化的下午/一柄电锯夺去了它们栖居之所/一个个树桩连着树桩/一幅幅年轮图连着年轮图……这是一位广西诗人描写城市化进程破坏生态的诗。

随着城市化的飞速发展，全国很多地方出现资源枯竭、土地紧张、环境破坏等生态问题。严峻的城市环境现状迫使人们反思以往的城市发展理念。

“满足人们的需求是规划的出发点并没错，问题是‘以人为本’要有个前提，不能以牺牲环境为代价。”北京大学城市规划设计中心主任吕斌说。

如果说几十年前还有资源可以挥霍，那么对当下的我国而言，可持续发展所具有的意义更加重要。

南京大学区域规划研究中心副主任罗震东说，在资源约束越来越紧的形势下，如何探索基于我国自然环境、社会环境的规划策略，真正成功走上可持续发展的生态城市建设之路，将成为本土城乡规划理论构建中最迫切、最现实的环节。

在这方面，比我国更早进入城市化的发达国家也有着很深刻的教训。受生态危机所扰，20世纪60年代以后，探讨“生态城市”理论的作品、书籍不断涌现，全球掀起生态城市的研究热潮。

很多世界著名的城市先后开展了这方面实践，其共同特点是有明确的生态建设目标和指导原则，重视公众参与。

美国生态学家理查德·雷吉斯特于1975年创建了“城市生态学研究会”。该组织在美国西海岸的伯克利开展了一系列的生态城市建设活动。在其影响下，美国政府非常重视发展生态农业和建设生态工业园，这有力地促进了城市可持续发展。伯克利也因此被认为是全球“生态城市”建设的样板。

国外生态城市规划在确定整体目标外，也会在一定的时期内集中力量解决最需要解决的问题。例如，巴西的库里蒂巴市从解决交通问题入手进行系统的生态城市建设。日本的北九州市则是从减少垃圾开始、探索实现循环型社会为主要内容的生态城市建设。

目前，生态学原理与规划学科的结合，已被认为是建设可持续城市的重要途径。与国外生态城市建设相比较，我国的生态城市规划尚处于初始阶段，需要更多学科专家的积极参与，并力求理论和实践的新突破。