仇保兴：如何使“顶层设计”获得成功?

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仇保兴

回顾我国三十余年改革开放历程，基本上属于“摸着石头过河”――不断总结基层成功经验并逐步推广的发展史。史实昭示了这样的常识：改革取得成功的许多领域，一般都不是顶层设计预先安排好的。例如，我国农村的包产到户、发展非公有制经济、乡镇企业股份制改革等等，都经历了从上级否定、放任、默许，到各地纷纷仿效，形成自下而上、从局部到全局的制度创新过程，最后获得成功。

反之，许多由专家学者精心设计的改革方案，虽然花了极大的力量去宣传与推动，却常常因效果不彰而夭折。例如，针对国企的“现代企业制度改革”、1988年的“冲关式”价格改革、1994 年的粮食统购统销改革等，都因过分迷恋顶层设计和政府自上而下的推动能力最终使改革难以收效，有的甚至导致“南辕北辙”式的结果。本文力求从顶层设计失误的原因进行分析，并解释如何以“多维度”分析减少失误，最后提出有助于顶层设计成功的程序性步骤。

失误的若干原因

由领导指定的“顶层设计”。政策起草人员常常习惯于“唯上”，揣摩领导意图来起草文件，使此类设计在未实施前就已经有了强烈的目标导向和价值观偏向，要么容易发生“赶英超美”的大跃进式失败，要么由于追求过分偏颇或极端的观念而误入歧途。尤其是数千年封建社会遗留的“为民作主”的传统思维方式，与创造政绩的强烈愿望相结合时，就容易犯下脱离实际、盲目跃进的错误。

由部门主导编制的“顶层设计”。“自上而下”的编制模式，本身就隐含着计划经济的思维方式，极容易混淆市场与政府的界限，如果设计方案中的重大政策变项又未经过基层较长时间的有效的试点验证，在推行后常常会产生事与愿违的结果。合理的顶层设计应注意防止“政府之手”过度干扰市场和百姓自主的生产与生活方式。

委托“学院派”编制的“顶层设计”。不少学者易受某一学术流派的影响，或先入为主脱离基层实际和历史背景，或盲目套用西方国家的治理模式。正如美国经济学家索维尔(Thomas Sowell) 指出的：“学院派知识分子可能给世界带来灾难是基于他们的‘圣化构想’(thevision of th anointed)，这是与强调经验和审慎的实践派学者的‘悲观构想’相对立的，它是一种偏激的乌托邦图景，常常自以为能提供完美的出路和解决方案。”有人认为：“学院派”不属于任何利益集团，能站在公正的立场进行改革设计。但事实早已证明，市场从来就不是真空的，某些受雇于利益集团的“专家”在撰写设计报告时，可能会比注重自身声望和独立地位的机构更要罔顾事实。

少数由“隐性利益集团”提议的顶层设计。此类设计往往未经任何有效的试点验证，甚至钻了某些决策程序的空子，一旦使这些包含本集团利益的顶层设计草率付诸实施，其结果往往是除了浪费财力物力之外，并不能真正解决问题。这里的难题是，人们难以区别哪些是代表少数人的利益集团，哪些是诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里兹(Joseph Stiglitz) 所说的“被捕获”的智囊团队。从经济史的角度看，那些容易接触到最高掌权者的利益集团往往拥有更大的政策影响力，一旦其涉足垄断性领域就容易导致相关政策法规的扭曲。

因“过度瘦身”而失效的改革方案。某些原本基于解决基层实际问题、充分吸收基层成功经验的顶层设计，其初衷和改革方案可能都是好的，但由于涉及到原有利益格局的调整，各部门在审查会签的过程中讨价还价，能解决问题的部分内容逐渐消失了，最终使顶层设计蜕变为一个不能解决任何实际问题的妥协方案。改革方案还可能因触及部分人的既得利益而受到抵制、无法实施。这里的问题是，基层弱势群体因改革受损的利益常常未得到合理补偿。

以特殊“点”上的经验取代大趋势。某些在小范围经过试点或由于各种特殊原因而获得“成功”的经验(例如“华西村”等典型)，一旦罔顾各种复杂条件推广到更大范围就会造成严重问题。思丘志 (Schutz)对近三个世纪以来英国和其他西方经济的历史研究发现：“一个社会中各种不同的政治、经济制度安排的变动和确立，主要是由于在那个时代占支配地位的社会思潮所引发，并受在那个时代占支配地位的社会思潮所影响。”在我国国力上升、经济转型之时，极易受到民粹主义思潮的影响。可见，成功的顶层设计与正确的舆论导向是密不可分的。

以上所列的也仅是影响顶层设计质量的部分原因。值得指出的是，政府机构拟定经济体制改革方案的本意不外乎解决“政府失灵” 和“市场失灵”两大问题，但由于政策制定者大都有西方主流经济学的教育背景，会自觉或不自觉地将均衡市场的若干假设取代现实的场景，从而得出“市场机制天然具有完备性”的结论。这是发展中国家的改革者极易陷入的思维误区。曾担任世界银行首席经济学家的斯蒂格里兹在目睹众多发展中国家盲目顺从“华盛顿共识” 进行所谓的“市场化改革”、饱受债务与发展停滞的困苦后写道：“问题不是在不完美的政府和完美的市场之间做出选择，而是在不完美的政府和不完美的市场之间做出选择，二者应该成为互相检验的工具。它们被看做是互补性的，我们需要在二者之间取得一个平衡。这种平衡不应仅仅是给一个分配一些任务，给另一个分配另一些任务，还应设计一些制度使二者有效地互动起来。”

“多维度”系统分析

一般来说，越是错综复杂的顶层设计，越应从多维度做系统科学的分析，以避免政策制定的失误。

当前，我国任何单项改革措施的涉及面都极其宽广，不仅与城镇化、工业化、全球化、信息化、老龄化和市场化等相关，还与地域文化、土地制度、百姓消费与投资心理、各级政府行为、税收信贷制度等等紧密联系，属于极其复杂的巨系统，针对其中任何一项制定中长期改革政策显然决非易事，就事论事或片面的研究方法常常会推导出错误的政策建议。

在笔者看来，至少应基于问题导向、经验导向和理论导向三方面同时入手来探讨我国重大改革举措的顶层设计，才能有效减少决策失误。

从问题导向来看，针对现存的问题进行有针对性的决策最易摆脱意识形态的干扰和思维定式的影响。这也是发达国家决策咨询学界在上世纪九十年代后饱受后现代主义繁复的干扰后重新崇尚“实干”(Gettingthing done) 的缘由。霍奇(Charles Hoch) 认为：问题导向式决策有三大特点，首先，在实践中，经验是比理论更好的仲裁者。其次，实践中得来的答案能面对真正的问题。最后，实践的方法可通过社会共识和民主的手段来实现。实践证明，研究分析的范围越广，得出的结论越有助于解决真实存在或潜在的问题，理论上至少应从社会、经济、生态三个维度对我国现存的问题深入剖析。

从经验导向来看，应力求从我国和先行国家的相应制度变革的历史经验中汲取智慧，有的甚至还要从数千年的社会制度演变历史中得出有益启示。正如德国铁血宰相俾斯麦所说的：“只有向后看得更深远的民族，才能向前看得更清楚。”通常，改革政策的制定者们常常会被如何界定那些易被边缘化或利益受损的亚群体(Subgroups) 等难题所困扰。从历史经验的角度看，如何保证改革政策的公正性很难如“水落石出”一般明了。许多源自历史经验的智慧，其实仅仅是教会了人们识别什么是错误的决策，但只要足够重视这些关于何为错误的历史经验，就能足以避免那些因为轻率而带来的灾难。借鉴外国的或历史的经验，必须进行背景元素(Contextual elements) 分析。约翰·弗里德曼 (JohnFriedman) 提出三类重要的背景元素：①国家或地区性元素，如经济与科技、历史传统、政治组织等;②决策环境，如利益团体的数量与素质、对反对者的态度、私人企业的势力等;③风格，如政府结构、规划程序、规划工作范围、规划科技能力等。显然，不注重背景分析而盲从别人的经验必然会产生南橘北枳式错误。

从理论导向来看，只有在理论渊源和价值观方面深入分析，才会有政策制定和实施步骤上的谨慎与坚定。当前，经济界最大的争论在于各类稀缺资源是否应完全由市场配置。2008年发端于美国、席卷全球的金融危机，正是源于新自由主义放松政府管制酿成的恶果。可见，我们应从影响最为深远的新自由主义理论的固有缺陷进行探讨，同时对“政府失效”进行理性剖析，从而指明我国经济体制改革的基本方向。很大程度上来说，科学理论的真实价值之一是预警性，而社会科学领域的知识常常与特定经验和地域知识有关，不具有自然科学的普适性和绝对性，因此难以被证实，常常是一旦验证为时已晚。

总之，问题导向虽能“一针见血”，但也易就事论事、易犯“一叶障目”式错误。经验导向虽能“触类旁通”，但人们常常不会踏进同一条河流，背景条件的变化常会导致经验的失效。理论导向虽然逻辑严明，但也常会因先入为主导致“乌托邦”式的空想。因此，任何领域有关制度变革的中长期政策分析应在以上三个方面都保持足够深度和均衡的研究与权衡，才能制定出科学有效的“顶层设计”方案。

与经济领域的改革相比，文化、政治、社会等领域的变革涉及的范围要广得多，内容也倍加复杂。一般而言，此类变革的内容设计往往更须注重问题导向，但由于复杂巨系统所涉及的问题往往多项并存，每个问题都必须要有独立、有针对性的变革措施。这样一来，各项独立的变革措施之间的时序和实施力度的协同设计与实施就显得尤为重要。

除此之外，针对复杂巨系统的改进还必须在维持原有基本结构稳定性的基础上进行改良，而不能贸然实施所谓“休克式疗法”以致系统瘫痪或结构解体。斯蒂格里兹就曾明确指出：“前苏联(改革后)人力资本和知识基础仍然存在。既然效率低下的分配体制已被产权为基础的更为有效的市场体制所取代，而且这种市场体制利用的是同一资源，为什么收入却下降得如此之多呢?答案是：组织和社会资本不断受到破坏。”可见，一旦激进的改革破坏了现存的结构，就会产生事与愿违的效果。

减少“顶层设计”失误的若干步骤

正如习近平总书记在深入推进改革开放会议上所指出的那样：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。

“摸着石头过河”并不意味着不需要顶层设计，而是基于现实社会经济系统的高度不确定性，需要借鉴随机决策的模式来设计改革方案。无独有偶，在现代的复杂软件设计领域，由于软件代码越来越多就越难以保证不出错误代码，不得不推行模块化的程序编制办法。每个软件模块(在随机决策过程中的某些“石头”)就是一个独立成立、保持自身完整性的单元，它可以和其他的模块整合组装成更大型的软件系统(若干块“石头”可以组成更复杂的顶层设计)。如果低层的软件模块经过测试没有错误，就可以对组装后的次级系统进行更高层次的测试。这一过程就是用一个个经过测试无差错的工作模块来搭建更大的软件系统，并在这个过程中不断进行检测与修正。不过，对于有机的自组织系统而言，尽管各个模块是没有漏洞的，但在搭建过程中，仍然会发生意料之外的“突现行为”(即漏洞)。这可以在更高一级的层面上进行测试和修正(摸后一块“石头”)。从结构上看，此类决策体系确实比简单的系统复杂混乱得多，但从仿生学角度来看，自然界正是通过牺牲简洁性来换取可靠性的。这就是为何看起来杂乱、冗余繁复、经常过度重复设计的“摸着石头过河”式的决策流程设计，常常比那些简洁、高效、逻辑性强的顶层设计更容易获得成功的原因。由此可见，顶层设计需要的是“不求最优，但求最好”的“满意化”结果，即“复杂性的妥协”。

从生态学的角度来看，世界上能长期存续的系统往往是自组织形成的，没有外力强加设计的体系往往容易形成自组织体系。过分强调顶层设计有时会与常识相违背，但如果设计者已经参透了上述自组织特性，使顶层设计遵循自组织体系演进的特点和自身规律，那么这种顶层设计称之为“有限顶层设计”。承认和尊重“有限理性” 是顶层设计成功的先决条件。这类成功的顶层设计往往遵循以下几个原则：

在明确战略方向、目标和边界(底线)的基础上，充分尊重自下而上的创造和探索。“方向”往往涉及社会价值观判断，宜明确但不宜过窄。“目标”宜量力而行留有余地，不宜过于具体，更不能超前拔高。“边界”涉及系统稳定，宜精不宜泛，要精确评估可能出现的系统性风险。

值得指出的是，所有改革举措都是为了实现战略目标服务，不能“本末倒置”。不能唯改革而改革，改革的目的全在于实现诸如国家富强、社会公平、百姓幸福和生态环境可持续等目标。任何无视或偏离目标的改革措施都等于无的放矢。

对于涉及百姓利益和重大政策调整的改革方案，只有经过若干不同发展阶段的基层进行充分试点并验证成功后才适宜在面上推广。任何顶层设计都必须认真评估改革过程中可能的利益受损群体及其承受能力。

任何改革方案的设计都必须事先评估可能会出现的风险因素，并同步提出控制此类风险的措施及其可行性，尤其对于那些需要对现有重要法律进行重大修改的改革方案，更必须认真评估有可能出现的“制度成本”和系统性风险。

成功的“顶层设计”实际上是一个过程控制，方案实施的每个阶段都要及时总结提炼和务实修正。涉及面广泛的复杂改革方案应遵循“迭代”设计原则，即在启动阶段先出台简明的“改革纲要”，然后随着改革试点的深入和范围的扩大再编制与之相适应的深化方案。

“风尚自上而下，创新自下而上”，倡导因地制宜和多样化模式，充分调动各方面的积极因素，强调各地方应依据当地的生产力水平和资源禀赋，选择适合自身改革发展的最佳模式。

在不同发展阶段要注重运用非均衡化发展策略，初级阶段尤其不能过分理想化和平衡化，而且在不均衡发展进程中要注重若干重要节点的调节控制，为系统整体协调发展奠定基础。

仔细界定政府与市场的边界。凡是市场机制能发挥资源配置作用的领域，政府都应及时退出并保留监管的责任;市场机制当前尚不能发挥作用而民生和经济急需政府介入的领域，政府可先进入，替代和培育市场，待后者发育成熟后及时退出，并及时形成正确的监管模式。

针对各项不同领域的变革进行配套和协调性设计，防止相互干扰，尽可能形成相互促进的协同效应。

总之，从正反两方面的历史经验来看，凡是符合自组织系统理论的顶层设计，都必须以实际问题导向为主，认真提炼总结基层的实践创新，再辅之以历史经验教训和理论分析的引导，尽可能全面系统地进行顶层设计，由点到面示范推广，再分阶段及时总结、反思、修正，通过实践纠正错误并修订原先的顶层设计，如此反复，最终才有可能取得改革的成功。