许瑞生：漂亮的规划扰乱书记们的视线

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广东省副省长 许瑞生

“珠三角地区和环珠三角地区之间，需要吸取过度开发的教训，保留区域性公共绿地作为缓冲带，并保护好桑基鱼塘等生态系统以及乡村建筑的传统风貌。”广东省副省长许瑞生说。

据了解，正在编制中的《珠江三角洲全域规划》，进一步关注到“环珠三角地区”，把云浮、清远、河源、汕尾、阳江纳入其中。这有别于规划期过半的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》，在这一版本中，珠三角地区的主体定为广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆等9个地市。“城市，是给人服务的。”许瑞生说，城市首先是公众温饱之余对生活环境的需求，无论是城市规划管理者，还是城市的领导者，都应该尝试一下用现场体验的办法，了解市民日常通勤交通的时间和困难。而随着文明程度的提高，人们参与决策的意识也在日益提高，规划编制要充分征求民意。

许瑞生现任广东省政府分管国土资源、环境保护、城乡建设等工作的副省长，是一名长期在该领域任职的学者型官员。

探索丝路港口城市联盟

Q：早在1996年，广东省政府完成了珠江三角洲经济区规划的编制工作，其中就包括“城市群规划”，您当时也是规划小组成员。正在编制中的《珠江三角洲全域规划》和之前的规划有何不同?

许瑞生：“全域规划”是“新常态”思维指导城市化的具体表现。既要覆盖水面、乡村地区等“全域空间”，又要细化到“每一寸土地”，包括传统村落、桑基鱼塘的划定。本轮规划要把“可为”、“不可为”和“无为而治”的空间，纳入长远空间管理体系。

具体来说，“可为”空间是指可以规划建设的空间，也包括部分土地与建筑的“功能康复”，比如某些传统村落，新建的都是九层砖楼，为了保持村镇特色，就要研究如何恢复村落景观。“不可为”空间是划定生态红线的生态敏感区，如基本农田、区域共有生态绿地，饮用水源保护区等等。但不是一律严格禁止所有行为，要有利于促进其生态功能的发挥。“无为而治”空间是将把握不准的土地暂时控制起来，让后人更有智慧地进行管理开发这些空间，比如都市之间的开敞区等。

Q：3月底，经国务院授权，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》正式发布，提出充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，加强广州、深圳、湛江、汕头等沿海城市港口建设。这对“全域规划”有何影响?

许瑞生：广东要将国家“一路一带”战略、广东自贸试验区积极融入“全域规划”中。“全域规划”提出，要制定21世纪海上丝绸之路的遗址保护名录。海上丝路的历史遗址在珠三角仍可触摸到，包括桑基鱼塘、十三行贸易、历史著名广彩、瓷窑(纹章瓷)、外销画、侨批遗产遗址等等，需要将这一系列具有文化符号意义的丝路贸易文化转化为产业创新的重要元素。城市规划者需要好好摸一摸文化底子，搞清楚哪些古码头、古市集、古加工厂是可以重焕光彩的。

历史上，广州可以通联印度加尔各答、法国马赛、比利时安特卫普等港口城市。当前，以广州港为中心，广东探索谋划建立丝路港口城市联盟。与上海国际航运中心不同，广州港口合作的背后是城市合作。珠三角要与原海上丝路沿岸若干港口有互动，互设跨境贸易加工区，通过港口推动城市之间的经济和文化合作。

明清时期，广州独特的“高岭土+高温”的瓷器出口到欧洲。直到今天，德国、荷兰都有自己的“瓷都”，经营着自己的百年品牌，反而以奢侈品出口到中国。那时起，欧洲100多个港口城市组成了“汉莎同盟”，这数百年兴衰给我们的启示是，脱离了国际贸易体系，一个港口城市就不可避免地走向衰落和边缘化。借助广东自贸试验区的南沙园区，广州就能更大尺度地融入国际贸易体系，在通关便利化、贸易便利化方面先行先试。

城市“小而美”常被忽略

Q：广东省政府印发的《广东省城镇体系规划(2012-2020年)》，把地级市分为省域中心城市(广州、深圳)、地区性中心城市、地方性中心城市，但似乎很多城市都想建成门户城市或区域中心城市。而在国内有的省份，地级市的规划人口累加起来，是全省现有总人口的2倍不止。

许瑞生：不是每个地级市，在现阶段都有条件建成门户城市或区域中心城市。地级市应寻找与大都市差异化的发展途径，推动城区扩容提质、聚集发展，并通过区域协作，使地级市城区成为推动周边各市及市辖县(区、市)发展的重要平台。

推动城镇化，不应一哄而上，而应科学规划，从容建设。比如，近期在谋划粤东西北主城区提质扩容的过程中，有的地级市提出，到2020年要达到百万人口，这意味着，该市五年内要吸引超过60万人进入主城区。实际上城市人口的增长是有科学规律的。每增加一平方公里的建成区面积，需要基础设施的投入多少?每增加一个城市居民，满足基本公共服务的公共服务设施需要投入多少?政府偿债能力如何?都应当有基本准确的定量分析。

Q：现在一提“都市”，大家想到的就是大高楼、大场馆、大马路、大绿地，广东所有的城市都适用于这种模式吗?

许瑞生：说到城市绿地，解放后建设绿地隔离带，是为了生产的防护;绿化荒山的活动强调的是水土保持的功能;改革开放后绿地重视的是景观和公共空间增加;现阶段绿地的拓展是与改善空气质量、防止城市蔓延联系在一起的。广东“绿道”建设的实践，借鉴了美国线状开敞空间的经验，改变原本绿地划定机械的方法，将“人”引入绿地中，结合“绿道”构成人行、自行车交通系统。

大是一种美，小也是一种美。“小而美”过去时常被忽略。今天，广东地区正在推动中心区利用闲置边角地建设社区体育公园，是对基本公共服务均等化和精明增长的进一步积极探索。这既有利于集约节约用地，也可积极回应加强邻里交流、提高市民身体素质、延长老年人寿命、减少犯罪率等一系列社会学命题。

再举个例子：目前的图书馆分类强调的是面积和拨款，省级图书馆为2.5万平方米，财政拨款为1600万元。这类划分会造成部分城市图书馆求大求全。社区公共图书馆，关键在便民。实际上我们利用300到500平方米旧厂房、闲置的公共物业，就可以建起一座社区图书馆。

时髦概念会扰乱书记市长

Q：在广东走了一大圈，我们看到许多城市挂上了“物流新城”、“生态智能新城”、“数码特区”、“合作实验区”等各种名头。您怎么看这种现象?

许瑞生：现在各地都兴建各种“城”、“园”，其中不少地方是为了谋求政策红利，以“城”谋“利”，以“园”求“地”，将有机形成的城市碎片化，自身却对这些基本概念都不理解。如果用政策新区套用到城市空间建设中，必然会引起盲目的圈地运动。这是目前城市化进展的一大误区!要避免经济优惠政策驱动破坏城市空间生长的有机性。

另外，有的地方为搞一个产业转移园区，拆东补西，把分离在各地的工业用地凑成园区。个别城市跳跃式地划一片土地，就成为一个缺乏产业功能支撑的新区;或者将城市旧区或已规划建成区改称为新区，通过划定空间来应付检查与考核，套用政策支持，这是不可取的。不能用“政策空间”来替代城市规划的“实体空间”，否则，将出现“空城”和低效的基础设施。

精准编制全域规划，要力求实效，避免空洞口号、时尚名词的泛滥。目前，不少规划概念很多，为了让决策者感到时髦、新鲜，会编出一些美妙的词语，拿出各种漂亮的图案，扰乱各位书记、市长的视线。当然，也不排除部分企业有“玩概念”圈地的倾向，一些地方也因此以招商引资为名进行诱导。

Q：我记得粤东有一座桑浦山，不少历史文化名人均生长在此山。然而，由于周边三市缺乏合作机制，这座山从“公共区域绿地”逐步沦为垃圾场、采石场。针对这种现象，如何提高都市圈内各城市的协同性?

许瑞生：目前的城市政府管理机制是在人口还不那么多、全球经济活动关联度不高的时代建立起来的，随着城市的不断扩张和变化，市场经济活动和环境质量是不因行政区域所限定的，在新常态的经济发展阶段，需要更全面界定不同层级政府扮演的不同角色。要突破固有的行政管辖体制，适应城镇化发展阶段特征创设协调机制。

目前各地更多的是采取联席会议的制度。我们的协调管理机制的细化可借鉴欧美各类城市群的协调机制，结合国情和体制特点加以深入推进。如建立一个特定的大都市区委员会，来改进大都市区管理，委员由涵盖到的相关市的部门或指定成员组成，这种机构的产生则需要有相应的法规支持。也就是先通过省人大常委会立法明确相应的职能及财务上的分配制度。