时评：十三五规划研究的变与不变

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同济大学可持续发展与管理研究所所长、教授 诸大建

参加上海十三五规划编制研讨，有一个问题让人纠结：要不要提出新的口号或者主线?应该提出什么样的口号与主线?看来规划研究在考虑具体问题的时候，需要有一些哲学和方法论的思考。我的看法是，研制十三五规划，有一个变与不变的问题。

所谓不变，是指上海发展的中长期目标应该有稳定性。从这个角度看，1999年提出要把上海建设成为现代化国际大都市是符合发展方向和具有某种定力的。通俗地说，把“现代化国际大都市”八个字拆解成为三个部分，“现代化”对应着市域范围的城市质量，“大都市”对应着长三角的区域联动，“国际”对应着四个中心的城市竞争力建设。现在讨论上海2040和2050，提出建设成为有影响力的全球城市和科技创新中心城市，我不认为与现代化国际大都市要有根本性的目标转移。其实，现代化国际大都市是中国式概念，当年参加有关研究，我就指出在国外就是世界城市和全球城市的概念。现在强调全球城市，我的理解是上海城市发展指向的精准化和版本升级，而不是要改变上海城市的总体发展目标。建设全球城市或者现代化国际大都市不可能有什么终点，始终需要版本升级。因此，这是搞规划研究的定力性内容。

所谓变，是指实现上海城市发展目标的战略需要应时而异。这个“时”涉及国内、国际、城市本身三个方面的背景变化。就十三五规划而言，国内背景，有过去30年的高速经济增长向中高速的新常态转变，新型城镇化成为中国发展的动力，等等;国际背景，有联合国后2015年可持续发展议程，基于互联网的不求所有、但求所用的分享经济崛起，以及美国的新工业革命和德国的工业4.0，等等;上海背景，则有上海各种发展资源的约束，国家对上海当好改革开放排头兵和创新发展先行者的要求，等等。因此所谓变，就是要根据国际国内的外部挑战和机会，根据上海自身的优势和劣势，提出新一轮五年规划的战略思想、行动领域和政策举措，解决某些制约性的问题，在某些领域有重要突破。而发展就是围绕一个长期有定力的目标，一个阶段、一个阶段攻克难题，向目标逐步收敛的过程。以上海为例，如果过去的几轮五年规划，围绕四个中心建设在经济维度做了不少功课，那么十三五规划的研制，就需要围绕现代化国际大都市或者全球城市更广泛的内涵，更多地考虑非经济的社会、环境、文化、治理等平衡性、整合性的问题。十二五规划，上海提出“创新驱动、转型发展”口号，在国内一定程度上有率先意义。现在创新、转型的概念已经普及，上海研制十三五规划需要有更深入的思考。例如，上海的创新与转型，很大程度上受到空间、土地、能源、环境等方面的约束，能否进一步思考资源约束下的城市绿色创新和转型等问题，对中国新型城镇化肯定具有面上的示范意义。

总结以上两个方面，可以提出由发展目标与发展战略两个维度组成的决策矩阵。一般来说，研究城市和区域发展规划，目标和战略都是老套，肯定没有意义，起不到凝聚人心、提振人气的作用;而目标和战略老是变动，并且发散性地变动，同样不能对发展起到推进作用。显然，最好的做法是咬定目标不动摇，同时有应时而异、精准化的发展战略。如果上海的每一个五年规划，能够围绕现代化国际大都市和全球城市的战略目标，重点解决几个重大问题，那么就可以用一种中国式的顶层设计和坚忍不拔，把上海建设成为可以代表中国与纽约、伦敦、东京、巴黎PK的全球城市。