孙纪平：新城建设要“循规”不要“蹈矩”

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香港城市规划院执行院长 孙纪平

“新城新区的管理要对症下药和分类指导，从具体案例的具体问题入手，出台有明确指向性和针对性的管理办法和政策，该撤并的撤并，该重新规划的重新规划，将症结各个击破。”香港城市规划院执行院长孙纪平表示。

孙纪平游走于香港和内地之间，他认为一些香港已经解决的问题，正是内地现在所面临的问题。“其实香港只是弹丸之地，能扩充的土地有限，人口与产业膨胀给城市负荷力带来极大压迫感，但香港却靠资源叠加、融合等巧妙方式度过了这一阶段。”

Q：新城新区建设在这几年进入高峰，国家级十大新区中的八个，都是在2010年至2014年间成立的。为何这一段时间内密集涌现这么多的新城新区?

孙纪平：新城新区的集中成立并非是突然的，这是我国的工业化、现代化、城镇化快速发展的交叉因素影响下产生的结果。既有现实基础，也有背后动力。

从城市发展史的角度看，西方的新城建设早在19世纪下半叶就开始了，初衷就是解决当时伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等大都市出现的人口拥挤、环境污染、贫富差距悬殊等一系列城市病。英国最早的新城理论家和规划师霍华德认为，城市病根源于城市中各种要素的过分集聚，提出在城市发展到一定规模后应加以控制，通过建设新城接纳城市的新增人口和经济。就像容器一样，容积是固定的，当装不下东西时，再填塞不是办法，最根本的解决方案是找一个新容器。

现在，中国的经济和人口增长都使我们亟待找新容器。仅截取2000年~2004年为时间段，5年中，我国城市人口年均增速超过1.35%。而如果把时间跨度横向拉长看改革开放30年的数据，那会更加惊人。

据相关测算，中国城市化率年均每增长一个百分点，就需要年新增住房3亿平方米~4亿平方米，新增建设用地1800平方公里。如此大规模和高速的城市化进程，老城区肯定不堪承载，因此建设新城新区不仅符合城市化的一般规律，也能解决我国城市“爆炸式扩张”的特殊性问题。

Q：近年来，多地出现盲目规划新城新区、制造出大量空城、鬼城的现象，一些地方政府迫于压力开始强令人口和产业迁入填城。你觉得这种简单粗放的方式能否解决短期问题?后续又会带来哪些新问题?

孙纪平：目前我国一些新城新区的建设与发展规律相违背。首先，建设新城新区的前提就是老城区人口密度过高、功能过于集聚，超过了城市的承载能力，才需要新城新区来纾解人口和功能。

可现在一些人口密度只有每平方公里百余人的城市也建起了新城区，这是缺乏科学论证和必要性的，自然会受到客观规律的惩罚。

任何一个城市的起源，都发自人类生产生活的活动。因此，建立和建设城市的两大内涵要素一是人，二是产业。如果没有这两样要素的导入，出现空城、鬼城是必然的。

但“导入”不是“填入”，空置率高、公共服务滞后、产业集聚程度不高是新城新区建立之初的必经阶段，如果地方政府没有耐心和决心真正靠改变新城区面貌吸引人口和产业自动流入，而是靠生拉硬拽造出一个“看上去很美”的数字，那就是一错之后的再错了。

Q：一些地方建立了新城新区后，就把几乎所有的财力、物力、人力、精力都从老城区抽走了，后果严重的甚至导致老城区“空心化”。新城、老城分成了“二元结构”，弃旧投新就是城市建设发展的正确路径吗?你怎么看待这个问题?

孙纪平：城市是一个整体，无论新城老城，都有各自不可替代的作用。二者应该互相牵引，齐头并进。若旧城没有跟进新城，旧城的人们就很难感受到城市的快速发展与切身的关系;而若新城脱离了旧城，则会失掉城市的文化底蕴和性格气质。如果把城市比作一棵大树，老城区是根，新城区是枝桠。枝桠的抽出是根延伸的自然结果，新城区要从老城区那里汲取养分，同时也会让整个城市更加枝繁叶茂。

城市的主体是人，建设新城区需要尊重城市中居民的文化认识和价值追求，而不是简单地一味弃旧建新，完全破坏了居民对城市的情怀和印象的新城区也会同时失去生机，成为一座崭新但冰冷的死城。

政府应通过发挥规划对资源的调配作用，严格按照这一轮的城市发展规划来进行城市的建设和布局，对一些重大项目和标志性公共服务类建筑来说，要在新老城区均衡布局。要把新城区与老城区的的生态廊道与连接通道打开，增强它们之间各个板块的协调性。同时不仅要注重聚集“增量资产”，也要努力盘活“存量资产”。

Q：从目前规划和已建的新城新区中可以看出，那些不成功的个例大多集中在中西部和东北地区，这些地区的经济发达程度和人口密度不足够，却盲目模仿东部。你认为，新城新区的定位和规划应如何因地制宜?

孙纪平：从横向来看，东部地区新城新区的开发管理模式更加多元化，中西部地区的新城新区则较为单一;从纵向来看，东部和中西部的产业基础、经济增长模式以及城市人群生活方式也有着很大差异甚至是本质上的区别，这才出现了一些地方“效颦”不成的结果。

我认为，建设新城新区需要“循规”但不要“蹈矩”。“循规”就是找出城市内部规律，以此制定适用于自身的建设发展规划。不“蹈矩”则是不要过分倚重规定，而要试图探索细化到适用于各个企业的不同模式。

我还建议国家在科学理论研究和全部真实数据的基础上，首先出具目前已建成的新城新区的报告，为地方决策提供科学指导，对大众认知做出理性引导;其次，还应该制定符合我国国情的评价指标体系和设立相应的评估考核机制。计划建设但不达标、不合格的，就暂停;已经建成的，就要对其负责到底。将这个作为考核地方的重要指标，不怕新城新区没有新面貌、新改观。

Q：内地因为地广物博，很多新城新区都有“大却空”、“中看不中用”的通病，而香港却由于土地紧缺、资源有限，反而做出了多样但不杂乱、密集却有秩序的规划建设，其中哪些经验是内地城市可以借鉴学习的?

孙纪平：因为人口与政策方面的本质区别以及经济发展阶段的先后，内地新城新区的建设不太适宜全盘照搬欧美国家的做法。但香港的经过我认为还是较接近内地的现状，一些香港已经解决的问题，正是内地现在所面临的问题。

香港的成功模式具体说来主要包括：一是靠交通引导。比如轨道直指商圈、一线切换区域等便捷的交通方式均衡分散城市压力，但又无缝链接起新老城区;二是大力铺设公共设施。当所有城区的公共配套的功能、档次都基本一致时，人口自然乐于离开老城区向新城区流动;三是注重宜居的环境整合。香港只有1100余平方公里，却有逾30个郊野公园和近百个广场，处处美景、步步花园的统一环境，让新老城区的差距缩短到无限小。