黄锟：城镇化出现“大跃进”现象

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国家行政学院新型城镇化研究中心副主任 黄锟

“第4届中国新型城镇化峰会”于2015年1月10日在北京召开。上图为国家行政学院新型城镇化研究中心副主任黄锟。

以下为演讲实录：

黄锟：大家上午好!国家行政学院新型城镇化研究中心也是这次论坛的主办方之一，非常感谢各位主席上午的论坛。

我觉得今天上午讨论的主题是非常有意义的，这里有两个关健词：一个是城镇化健康发展，一个是财政法治。

关于城镇化，建国以来有不同的提法，开始叫城市化，改革开放以来我们用城镇化，后来提出要走中国特色的城镇化道路，现在我们要走新型城镇化道路。从这个演变逻辑来看，最终的目的当然都要实现城镇化健康发展。

最近，我们国家又对我们目前所处的经济发展和经济发展状态有一个新的概括，叫做“新常态”，这里面实际上城镇化我认为也应该有个常态问题。过去大家谈到，城镇化过程中存在很多问题，或者说我们在城镇化过程中，很多方面出现了偏差。所以，有很多人，无论是专家还是社会各界，对于城镇化都有很多批评。

这里我也非常赞成刚才肖所长所说的，我们很多人还是把城镇化和城市建设两个问题混为一谈。实际上，政府在做的时候，恐怕也对这两个问题没有划分的很清楚，界限不明确。应该说，城镇化是现代化进程一个必然的结果，也是推进现代化一个非常重要的手段。所以我感觉到，无论从理论上还是实践上，城镇化我们都是不应该反对的，因为它代表的是一个方向。

现在，为什么这么多人对于城镇化有这么多意见?这里面确实，还是把城镇化和城镇建设没有搞清楚，或者说政府在实际中没有把这两个问题划分开来。城镇建设，确实需要很多钱，为了筹集这些钱，所以政府就采取了一些非常态的做法，比如说耕地拆迁过程中出现了很多问题，然后这个钱怎么使用，对于城镇的建设，或者说开发区建设、产业发展，出现了很多问题。这样的话，现在可以说城镇化负荷太重，担负的使命太多，目标太多。这样就必然使地方政府在推进城镇化过程中，导致很多的问题出现。

如果说我们还原城镇化，实际就是我们必须要为城镇化“瘦身”、“减负”。结合现在经济形势来看，也就是要回归新常态，回归城镇化的常态和本源。怎么回归到那个本源?实际上新型城镇化，或者城镇化的健康发展，对于城镇化应该说都提出了一些基本要求。这个基本的要求核心来说，就是要做到城镇化的速度、水平和质量要协调，城市的经济发展和社会发展、生态建设、文化建设、政治建设，这个也要协调发展，城市和农村的发展要协调。所以我们说，城镇化的一个基本要求，就是要做协调，而恰恰我们在协调方面做的很不够，过去我们主要是追求城镇化的速度，可以说有些地方出现了城镇化的“大跃进”。

过去我们抑制城镇化的发展，限制农民进城，后面城市的发展确实又需要低廉的劳动力，所以户籍制度逐步放开，农民逐步进城。有些地方，确实又出现了一些违背农民意愿，让农民被城镇化，快速城镇化，城镇化大跃进。所以，速度快速的推进，我们知道，从1996-2014年，这个期间城镇化的速度是非常快的，世界上这么快速的城镇化，只有中国。然而，这个城镇化不是市场自发的结果，这也是现在这么多问题最根本的原因。

由于这么快速的推进，我们知道现在的生态环境，出现了迅速的恶化，社会建设跟不上，这都是由于速度太快，别的国家可能100多年完成的任务，我们几十年把它完成了。这样的话，城镇化质量肯定是得不到保障的，所以我们出现了速度、水平、质量的下降，经济建设和社会发展、生态建设的不协调。然后片面发展了城市，而忽略了农村的发展，因为太快了，没有这么多资金和好的政策给农村，这样的话，两个车轮，只有一个轮子走的很快、一个轮子走的很慢，非常不协调。

所以我们说，中国的城镇化，说到底，农村和城市要协调，水平、速度和质量要协调。只有这样，我们的城镇化才能做到健康发展。

为了实现城镇化健康发展，这就意味着，中国城镇化必须要告别过去城镇化的发展模式，要做到转型，这个转型应该包括这么几个方面，一个是发展目标的转型，过去我们是建物不建人，说的严重就是以物为本，而以后我们要以人为本，城镇化就是农民进城，围绕农民进城进行城市建设。

我们发展的动力，刚才各位也讲到，四化中有三化讲的是产业，一化讲的是城镇化。那就是说，我们过去对产业和城镇化的关系，实际也是没有理清的。现在很多地方片面脱离产业的发展，而追求城镇化的速度，这样导致了产权的分离，就业、收入、生活很多都是没有保证的，所以现在出现了很多，由于开始做的过大、过开，出现了开发区浪费、就业不足，出现了大面积的鬼城。所以，要从过去的产权分离，走向四化同步。

发展机制上，过去我们是以政府主导、政府推动，而城镇化不是个自然和内省的过程，人为的因素扰动非常大。所以我们说，未来的发展，还是要按照三中全会所讲的，城镇化的基础设施、资源配置方面，要坚持市场的决定作用，必须实现这个转变，否则城镇化的问题解决不了。

另外就是，我们过去的城镇化跑马圈地，我们这十几年以来，实际我们土地城镇化的速度远远快于人口城镇化的速度，这样导致城镇化粗放型，造成大量的资源浪费，造成很多“欠帐”，基础设施没有建好。所以，以后我们要做到人口城镇化和土地城镇化协调起来，要还上我们的“旧债”，大力发展城市的基础设施和公共服务，还有生态环境的保护。

另外我们发展的格局，我们过去走的实际是东中西区域差别非常大、过大。另外，大中小城市，大城市过大，小城市太小，50万到100万的城市属于非常少，而这样的城市恰恰是最有活力的，经济效率也是非常高的。而大城市出现了很多大城市病，而我们很多小城镇数量非常多，但规模又太小，达不到规模集聚经济的最低门槛。所以，导致很多地方就没法进行城市建设。另外，城市内部，比如北京有什么布局啊?没有布局科研，很多城市都是这个样子。这在世界上也是个非常特殊的例子，城市没有这样布局的。有些地方搞新区，我也并不反对，但这实际上很多新区就是一个卫星城。

怎么样来实现转型发展呢?一个基本的思路，就是要进行政府自身的改革和革命，来促进城镇化转型发展。首先，要界定政府和市场的界限，我们甚至可以借鉴自贸区的做法，城镇化我们同样可以搞个负面清单，哪些是政府该做的、哪些是政府不该做的，哪些是允许农民、企业和社会组织做的，列一个清单，不要什么东西都规定拿在政府手里，这样会限制一些活力。所以，我们要推进行政审批改革、简政放权。

另外，加快重点领域的改革，刚才大家都谈到土地、户籍、工资、体制。

最后，我们要在城镇化财政上下功夫，这个财政对农民来说，实际就是要做到土地的资本化、土地金融化，如果这条没有进展的话，城镇化根本不可能实现。而对政府来说，这里的思路还是比较多的，第一条就是要做土地涨价归公，矫正畸形的土地财政，发行市政债。还有，中央要尽可能多的搞转移支付，做财权与事权的统一。另外就是吸引社会资源，公私合营的方式都可以做。