时评：造城运动恐致更大生态危机

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过度的“造城运动”有可能招致巨大的生态灾难

过度的“造城运动”有可能招致巨大的生态灾难。12月2日，同一时间在北京和法国巴黎召开的两个重要会议，不约而同地将目光聚焦在中国的城镇化上。

“城镇化追求空间扩张和发展速度导致不可持续的资源过度消耗。城镇发展不重视气候变化的应对，城镇应对极端气候与自然灾害的能力差。”在当日召开的中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)2014年年会上，国合会专题政策研究项目组称，中国城市并没有为频发的极端天气现象做好准备。

而也是在当日的中欧社会论坛第四届大会(下称“2014巴黎气候大会”)上，中欧社会论坛执行主席陈彦表示，“如今地球气候升温的原因来自人类活动”，“中欧双方需要通过对气候变暖、可持续城镇化、人类总体发展模式等气候和环境相关领域的深入讨论，回应所面对的共同挑战。”

城镇化增速为世界罕见

国合会上述项目组聚集了包括中国城市规划设计研究院、中国科学院区域与城市规划设计研究中心、环境保护部环境规划院以及荷兰、日本、德国等方面的顶级专家。现任国合会主席是中国国务院副总理张高丽。

统计数据显示，2013年底，我国的城镇化水平为53.7%，比2010年的49.7%增长了4个百分点，年均增长1.33个百分点，依然保持较快增速。目前年均城镇人口增长1800万，其中约1300万~1400万为农村转移人口。

“我国城镇化发展无论从人口规模还是增速方面均为世界罕见。”项目组中方组长、中国城市规划设计研究院院长李晓江说。

项目组研究成果显示，我国长距离、大规模的人口流动伴随着快速城镇化已经持续了近20年。截止到2013年底，共有1.66亿农民工在本乡镇以外地区务工，占全部农民工比重的61.7%。

其中，特大城市是流动人口主要聚集地区，如上海、北京、深圳、东莞等10个特大城市中跨省流动人口规模超过4350万人，占全国跨省流动人口的50.6%。

研究还发现，伴随着城镇化的推进，我国“城乡双栖、工农兼业现象显著”，“家庭分离、社会空间分异现象显著”。

中国城市规划设计研究院组织的全国20个县的农村劳动力抽样调查显示，40岁以上就近就业、农业兼业和务农的比重接近80%，而60岁以上比重超过90%。

与此同时，边远农村地区随着人口的持续外流和人口年龄结构逐步老龄化，村庄空心化现象越来越突出。目前，仅有0.6%的外出农民工能够在务工地购房落户。这些人由于不能尽快在务工所在地购房安居，使得与父母、子女之间长期分离。

项目组预测，我国未来城镇化发展速度总体上趋缓。2013~2020年间我国的城镇化率将年均提高0.8~0.9个百分点，到2020年城镇化水平达到60%左右;2020年以后年均增速将逐步下降到0.4~0.5个百分点，2030年城镇化水平达到65%左右。

但项目组同时表示，虽然城镇化速度有所下降，但城镇人口增长规模仍十分庞大。有学者提出OECD国家用100~150年实现的城镇化，在中国以“时空压缩”方式在15~20年内实现。因此，未来相当长一段时期内，我国城镇化发展仍面临着巨大的压力。

资源环境与财政压力增大

项目组研究发现，城镇空间和人口大幅增长后，各地城镇化的资源、环境与财政压力将持续增大。

数据显示，新增1400万城镇人口将产生4.5亿平方米的住宅需求，产生120万~150万辆左右的小汽车需求量，这将刺激更多的钢铁、水泥、复合材料等消耗品的生产，消耗更多的矿产资源。

正在巴黎参加“2014巴黎气候大会”的国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰介绍，中国的能源消耗呈不断增加趋势，“2013年消耗37.5亿吨标煤，比上年增长3.7%。预计2020年，中国能源需求将达50亿吨标煤”。

国合会上述项目组介绍，目前我国人均国内生产总值仅为世界平均水平的一半，但人均能源消耗已达到世界平均水平。能源消耗的增加，一方面缘于城市居民更多样化的消费需求，另一方面是新进入城镇居民的新增能源消耗，这两方面均将在生产、流通、消费等环节产生更多的资源消耗。

与此同时，城镇空间扩展将占用更多的生态空间，并对自然环境进行大幅度改造。

中国科学院区域与城市规划设计研究中心的研究发现，越来越多的既有自然生态系统将转变为都市型生态系统，尤其是对于农用地、林地、湿地的改造更加明显，并引发区域性小气候的改变。如随着城市与城乡过渡地带的持续蔓延，热岛效应、雨岛效应将更加突出。此外，随着城镇居民的休闲、健身、体育等需求增加，也将改造更多的自然空间。

项目组介绍，城镇化也进一步加重了城市公共财政的压力。分析显示，未来我国各级城市的公共财政压力加重主要体现在以下两个方面：

一是政府在公共医疗卫生、环境治理、生态修复、产业升级方面的公共投资将明显增加。我国在上述方面的公共投入长期欠账，同时伴随着新问题的出现，政府需要花更大财力、人力去解决问题。

二是政府的公共服务财政开支将明显增加，预计政府未来每年需要投入1800亿~2200亿美元财政资金用于公共服务事业。特别是我国每年要解决约1000万~1200万进城农村人口的安居就业和社会保障问题。总的来看，未来政府需要增加的公共财政支出将占地方财政收入的16%~20%。

城镇化九大突出问题

“回顾中国30年的快速城镇化进程，我们可以看到一幅高污染高消耗的不幸图景。”国合会上述项目组称，土地与住房的盲目开发和城市的快速扩张导致自然环境生态系统和生物多样性的严重破坏;城市应对极端气候和自然灾害的能力下降;既有建筑、设施和棕地不能得到充分利用;城市的宜人环境和历史文化遗产快速消失……所有这些负面现象可以归结为城镇化发展模式的失误。

项目组列举了我国当前城镇化过程中存在的九大突出问题。

现有规划体系未能充分发挥资源环境管控作用。目前对城乡空间资源利用和城镇建设产生重要影响的规划主要由国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部、国土资源部三个部门主导，分别是社会经济发展类规划、城镇体系与城市总体规划、土地利用总体规划。由于三个部门缺乏足够协调，在空间与资源利用、引导与管控方式等方面时有矛盾出现。

统计数据显示，土地扩张速度和总量均超过城镇化对空间的合理需求，2001年到2010年，全国城市建成区面积和建设用地面积年均增长分别为5.97%和6.04%，而城镇人口年均增长仅有3.78%。

“2001年以来我国投资增速维持在20%左右，远超过GDP的增速，而万元固定资产投资创造的就业岗位数则由2000年的0.14下降至2010年的0.02。在地方政府负债率高、出口下降和国家严格的土地保护政策下，这种高投资、大规模土地开发的发展模式将难以为继。”项目组称。

“2014巴黎气候大会”上，全国人大常委会委员、中国科学院科技政策与管理科学研究所所长王毅表示，未来10年将是我国环保最艰难的相持、转型、过渡时期，资源环境管理进入精细化阶段。中国的绿色转型需要在新的框架下采取综合措施和全方位发展方式转型和配套，需要所有利益相关方的共同参与。

中欧社会论坛创始人、中欧社会论坛基金会主席皮埃尔·卡蓝默(PierreCalame)认为，针对城镇化发展出现的问题，应该对每个公民个体伦理行为和整个人类历史尤其是工业革命以来的发展模式进行反思。

国合会项目组建议，未来，地方财政应逐步与土地开发出让脱钩，建立以目标导向为分配原则的中央财政预算;建立地方财产税或城市开发建设其他税费，以替代现有的土地财政模式;建立适应气候变化风险评估框架以及相应的财政应急资金，并通过发行绿色债券等方式鼓励社会资本参与;建立长期有效的财税鼓励机制。