食品安全法大修：处罚力度不够，违法成本偏低？

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　　《食品安全法》实施五年后首度大修，成为近日民众关注的焦点。

　　《食品安全法》（修订草案）（以下简称草案）从现行法律的104条增加到159条，旨在改革完善我国食品安全监管体制，建立严格的食品安全监管制度，填补监管的真空地带，推进食品安全社会共治格局。

　　草案拟对违法生产经营者实行最严厉处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严问责，对违法作业的检验机构等实行最严格追责。这3个“最”字显示了政策制定者“重典治乱”的决心。重拳之下，能否保证中国人“舌尖上的安全”？

　　“重典治乱”也是大多数网民的诉求，他们希望有关部门将食品安全法真正落实到位。针对修订草案，从6月23日至29日，中青舆情监测室抽取了1000条网民评论进行分析，41.7%的网民认为处罚力度不够，违法成本偏低；24%的网民呼吁法律法规的执行要落到实处；21.8%的网民感到食品安全监管不力。网民的疑虑集中在认为刑罚偏轻，缺乏震慑力，且法律法规的执行总是难以落到实处。

　　处罚力度多大为宜

　　草案规定，用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处15万元罚款。货值金额1万元以上的，并处货值金额15倍以上30倍以下罚款。

　　这条被解读为“使用地沟油罚款15万元”的规定，在抽取的网民评论中，41.7%觉得“处罚力度不够，违法成本偏低”。

　　“犯罪成本太低啊，这怎么能遏制犯罪呢？食品安全方面的犯罪，影响范围广，受害人群多，社会危害性比直接杀死一两个人大多了。因此，必须严惩。”一位甘肃网民在新浪财经上评论道。还有网友认为，罚款15万元太少，应该按照企业年收入的比例来罚。

　　“提高惩罚力度是当务之急。”财经评论员余丰慧表示，“食品安全事件屡禁不止，表面上看似企业疏于管理、见财忘义以及查处力度、惩罚力度不到位甚至企业与监管人员沆瀣一气等，但根源还在于地方政府为了政绩和地方税收等纵容包庇及严重的地方保护主义。过去一个弊端是，在牵涉百姓身心健康的食品安全问题上，对违法企业处罚力度过轻，企业违法成本过低，违法所得远远大于处罚成本。因此，必须加大对食品造假、添加有毒有害添加剂等食品违法的处罚力度，抬高违法成本。要罚得企业倾家荡产，将其高管彻底清除出食品生产队伍，永远不得从事食品生产行业。只有让企业及其高管付出惨痛的经济代价和道德前途成本，才能使食品安全问题逐渐好转。”

　　但处罚是否越重越好呢？国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉认为，在这个多元的社会，每个利益主体都有不同的诉求，作为消费者，希望商家“责任越重，赔付越多越好”，是可以理解的。但是作为决策者，“要一手托两边，既要托消费者的安全，又要托产业的发展。如果没有产业的发展，消费者的食品从何而来？”

　　胡颖廉指出，在发达国家经济发展初期阶段，工业化的过程中更多地保护产业的利益。到后来，产业本身发展比较完善，则需要更多顾及消费者的利益。“如果现在马上把处罚力度加得过大，不符合我们国家当下经济社会发展的实际情况。比如一些小商贩，本身就是社会最底层的民众，为了找个出路，谋一口饭吃，去摆摊。有时可能会由于种种原因生产质量不合格的产品，如果消费者吃了这些食品，健康受到损害，小商贩肯定有责任，若加之非常重的惩罚，那么对于社会和谐，对于这一阶层人群的保护是非常不利的。所以应该在权衡中达到社会利益的最大化，不能光看一方的诉求，偏听则暗。”政策制定过程中应该考虑到受罚主体的赔付能力以及法律执行能力。

　　民众担心法律执行打折扣

　　网民另外一大顾虑是法律在今后的执行过程中会不会大打折扣。“我们的法律体系一直在强调‘有法可依’，但在执行这一层却非常薄弱，不是制定法律的不想执行，而是有些法律有些标准根本没条件执行。注重立法还是注重执行，我们究竟要加速建成‘完善’的法律体系还是步步为营循序渐进，应该要好好思考一下。”新浪微博网友发言。在对草案持贬义态度的网民中，担心法律难以落到实处的人数占比为24%。

　　北大法学院副院长沈岿指出地方政府应积极、及时、有效地履行其相应的职责；若没有履行职责而导致重大食品安全事故、造成严重社会影响，应让其承担更重的责任。沈岿表示，“强调对政府的问责，是因为部门和部门之间的协调十分重要，地方政府应更多地承担工作。”

　　除了规定地方政府、监管机构以及检验部门的职责来保证食品安全落到实处外，填补监管空白也为法律的落实提供了具体可行的保障。

　　网上购买食品出了问题怎么办，以前，食品安全法中并无明文规定。草案明确，消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿。

　　“虽然消费者不跟第三方平台直接发生交易关系，但食品销售商是入驻到电商里面的。消费者是相对弱势的群体，食品出现问题之后，不可能非常具体地追究销售食品的厂商的责任，这对消费者来说成本太高，所以要为消费者提供比较便捷的途径，直接找规模较大的电商便是其中一种。”胡颖廉解释说，“此外，消费者之所以会选择这里的商品，最先看重的是这个电商平台的信誉。所以总体来说，这项规定还是公平合理的制度设计。”

　　食品本身的价值与不安全的食品带来的健康损害是不对等的。如果吃了3元的冰棍，导致肠胃炎，去医院治疗可能要花费300元甚至更多。“在这种情况下，应该给厂商规定一个比较严苛的义务，让消费者在法律当中得到一个相对公平的保障。”胡颖廉说，“有些生产经营者规模比较小，消费者就要去追究大的机构的责任，比如电商平台。可以找生产者也可以找销售者，消费者可以自由选择，这是立法很好的体现。”

　　管理边界理顺，能否终结九龙治水

　　“这次修法理顺了食品安全监管的边界，在法律层面终结了‘九龙治水’的局面。”中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授朱毅告诉中国青年报记者。以前，监管部门的职责并不清晰明确，导致有些领域“多人管”、有些领域“没人管”，出现监管盲区的现象。朱毅拿土豆举了个例子。一个土豆放在集贸市场上卖，属于初级农业产品，隶属农业部门管理；如果这个土豆放在超市里卖，工商部门又来管；土豆制成土豆泥罐头，质监部门要负责；土豆摆上餐桌做成土豆丝，食药监部门得管理……如果是一根豆芽，又可能出现谁都不管的局面：农业部门认为绿豆属于初级农产品，豆芽是加工品；质检部门则认为豆芽仍属于初级农产品。

　　“如今，这些部门与食品相关的管理工作统筹到食药监部门。”朱毅说，“以前，业内习惯称之为‘非常5+1’——卫生、食药监、工商、质监、农业，再加上处于金字塔尖的食安办，相互之间各自为政，无法做到职能之间的无缝衔接。”现在，若通过法律形式将各自职能固定下来，由食药监部门统筹，将避免相互之间的推诿和扯皮。http://www.globrand.com/针对几个部门管不住“一杯奶”、“一头猪”现象，去年通过的国务院机构改革和职能转变方案明确，由国家食品药品监督管理总局整合工商、质监等部门的食品监管职能。这次草案以法律形式将各方职责固定下来。

　　朱毅强调，这次修法体现了政府简政放权的思路。政府既不是保姆，也不是保安。既不包办代替市场主体的正常经营活动，也不只是一味地管与罚。“增强共治观念，提高市场主体的参与感和责任感。”朱毅说，每个人都是食品安全的参与者，出现问题要通过法律途径解决。政府和企业之间的关系既不是猫和老鼠，也非一根绳上的蚂蚱。

　　胡颖廉也十分赞同社会共治的理念。他认为，社会共治的理论基础是，食品安全首先是生产出来的；其次是监管出来的；某种意义上也是吃出来的。生产对应的是生产者；监管对应的是监管者；吃对应的是社会普通的消费者。这几个利益相关方在保障食品安全的过程中都应发挥一定的作用。

　　“这次修法，方方面面都贯彻了这样的理念，比如说加入了举报奖励，其实原来也有，这一次将其细化、坐实。希望鼓励社会民众或者是行业内部的人士主动出来揭黑。揭露内部的潜规则。”胡颖廉说，“再比如，风险评估的时候建立公开透明的平台，鼓励公众参与，献计献策。原来，监管执法的信息更多地掌握在监管部门手中，将来要完全向社会公开，有了这些信息，消费者就可以根据它们选择商品，让市场机制更好地发挥作用，把好的企业留在市场，不良的企业淘汰出去。”

　　专家们口中的社会共治，是让市场中的每个参与主体都能主动加入保障食品安全的行列中来。

　　国家法官学院教授王雅琴认为“重典治乱”的目的不是罚，而是确保食品安全，其关键应当在于加强食品安全的监管。政府失职将被问责，目的不是问责，而是确保食品安全，其关键应当在于加强对政府履行监管职责的监督。

朱毅强调，不能一味追求“严”，缺乏实际可操作性，执法过程中要以人为本，别让从业者感觉自己是“过街老鼠”，在法律不能覆盖的地方还要强调道德和爱心。将自律和他律完美结合。“要让食品企业生产时，像在给家里人做吃的一样。”