成本收益视角下评估农民工子女户籍入城的可行性

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     农民工作为中国改革开放以来的一个特殊利益群体，其子女的社会需求以及社会保障问题已经引起了国家领导及社会人士的重点关注。在国家人口计生委日前发布的《中国流动人口发展报告2012》中指出，当前，我国的城镇人口比重超过５０％，流动人口规模达到历史新高，2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的１７％[1]。根据2005年全国1%人口抽样调查时，全国14周岁及以下流动儿童规模进一步增加到1834万人。5年间，流动儿童增长了424万人，增长30%[2]。

　　近几年，不断出现留守儿童、随迁子女的教育问题。因此，社会上就农民工子女的教育该如何解决这一问题引起来的激烈讨论。中国共产党第十八次全国民代表大会特意提出来户籍改革的话题，之前也有许多在户籍管制方面提出见解的学者，如：丁建国曾提出我国现存的户籍制度对农民居住和迁徙自由、对农民的财产权、对农民受教育权、对农民选举权和被选举权等都造成了影响，在农民工子女教育问题上提出了将户籍制度与受教育权相分离的建议[3]。这一想法获得了众多关注因户籍给流动人口带来不便的学者的支持，它不仅较全面的分析了我国现存的户籍制度对现代社会经济发展所造成的不便，还指出了它已经不适应改革开放30年后的中国，也让我们认识到户籍改革的迫切性与重要性。

　　虽然，有许多学者都提出户籍改革是解决农民工子女教育难题的一个办法，并且有的学者还提出了如何进行户籍改革方法，但是，他们忽略了户籍改革所涉及的利益群体是持什么样的态度。从近几年的户籍改革动态看，中央政府是支持户籍改革的，现在这项改革的难点在于人口流入地大省的阻碍。因此，本文虽然同样从户籍制度的视角出发，但运用了成本收益原理，分析农民工子女户籍入城给流入地带来的经济效益与社会效益，用以证明农民工子女户籍入城是解决当前农民工子女教育问题的一个出路。

　　1.文献综述

　　2003年9月国务院转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作意见》。2006 年 6 月 29 日新修订的中华人民共和国义务教育法第十二条。2008年，中央财政安排专项资金8.6亿元， 2009年，中央财政安排免除城市义务教育阶段学生学杂费奖励资金31.7亿元同时，进一步加大支持力度，安排专项资金20亿元，用于对接受进城务工人员子女的城市学校补充公用经费和改善办学条件。2010年中央财政进一步加大投入力度，免除了农民工子女城市义务教育阶段学生学杂费，在《关于2011年中央决算的报告》中，免除了2900万名城市义务教育学生学杂费，支持1167万名农民工随迁子女在城市接受义务教育。

　　虽然，近年来国家在农民工子女问题上出台了许多有利于保障其受教育权益的政策，但由于多种社会因素如：户籍管制,农民工子女受教育的双重困境并没有寻找到好的出路。

　　中国人民大学社会与人口学院副院长、社会学系主任李路路在《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》中指出阻止流动人口成为永久性居民的潜在原因之一是：城市不能因此不愿在财政上为不断增长的流动人口提供城市的“特权”如果这样做的话，将有可能要按比例缩减城市居民区的“特权”[4]。这就应正了为什么从2001年国务院户籍改革文件下发，到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，都提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是落实不好，究其原因就在于一些地方政府的反对。《我国农民工工作“十二五”发展规划研究》课题组（2010年）发现农民工子女在城市就学遇到的最大困难时学费高、负担重，其次是没城市户口、升学困难，分别占了36%和27.6%。

　　有许多学者都看到户籍制度是造成农民工子女进城入学难的重要原因也提出了许多解决办法。章辉美（2006年）建议制定全国统一的义务教育学籍卡，做到卡随人走，人流卡流；何家理（2008年）指出政府应该实行“义务教育补助卡”制度，改“户籍地入学”为“居住地入学”；宋文珍（2009年）应该建立以常住人口为服务对象的管理模式和适应市场经济体制的新型社会资源配置方式；李光兰（2012年）提出解决农民工子女教育问题必须改革户籍制度，建立城乡一体化；也有许多学者运用经济学原理分析你农民工问题，如张光宇（2005年）用模型证明了农民工外出是收益大于成本的；范红忠（2006年）提到农民工进城虽然会给转入地带来不小显性成本，但同样会带来巨大地机会成本及隐性成本。

　　上诉学者的论点对于解决农民工子女教育都具有一定的参考价值，但没有具体的给出户籍入城的成本到底是什么、包括哪些方面、是不是收益大于其成本、能不能让转入地的领导欣然接受这些入城的农民工子女。因此，本文从多个利益主体的角度出发，在解决农民工子女户籍问题的同时不仅了考虑农民工及其子女的利益，还权衡了流出地、流入地在解决过程中所获得的利弊，用有力的理论证明农民工子女户籍落户城市对推动现阶段我国城市经济的发展都是利大于弊的。

　　2.成本收益的应用

　　A.定义介绍

　　成本收益分析一般指通过权衡收益与成本来评价公共项目可取性的一种系统经济分析方法。它不同于从个别企业角度出发的投资赢利分析，而是从公共项目对整个社会的影响来进行考虑，它还需要分析那些不具有市场价格的收益和成本，而对那些被市场价格歪曲了的收益和成本则要进行“还原”[5]。

　　B.具体分析

　　成本。户籍改革一直不能推行的主要原因是，转入地政府不愿支付因新进入的人口而增加的政府支出，以及当地城市居民不愿分享其现有的城市资源。政府方面：如果大量的常住农民工子女户籍转入城市则会给当地的教育资源带来紧缺，这就意味着会给当地的教育部门如何分配现有教育资源方面带来了不小的挑战，也会增加政府在城市管理及基础设施、服务方面的财政支出。社科院蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿至50万亿元的成本[6]，也是农民工子女户籍入城所带来的显性成本，同样是流入地政府为什么不积极实施国家户籍改革政策的核心原因。当地学生方面：在中国当前的教育体系下，户籍进城的农民工子女会在升学方面给他们带来巨大压力，而且会同时减少他们进入理想学校的机会。当地社会居民方面：农民工子女户籍入城也就意味着其父母会随其进城，增加了当地的居住人口，缩减了其享受现有公共设施，减少了他们的就业机会，加大了其城市环境压力。学生和居民方面的原因是农民工子女户籍入城给当地带来的隐性成本，现在就把上诉的原因当成是农民工子女户籍入城给当地政府、居民所带来的成本（用C表示），C=显性成本+隐性成本。

　　收益。相反户籍入城给当地社会所带来的收益(用S表示)有：国务院发展研究中心课题组研究发现，每年多“市民化”1000 万人口，可使经济增长速度提高约1个百分点[7]，这对于一个经济发达的城市来说完全是推动当地经济再上一个台阶的有利政策,也是一个显性的收益。农民工子女的户籍入城后其就学会比眼下容易，其花费的也能少很多，就会增加他们的入学机会，从另一方面来看，就是减少了当地所谓的一些问题儿童，减少了不安定因素；伴随着比第一代农民工在教育、技能等综合素质明显提升的第二代农民工不断涌入城市的潮流，农民工子女户籍入城的政策会给转入地带来大量的劳动力，给当地经济注入一股新的动力。如果把以上几点当做户籍入城给转入地带来的显性收益，那么其在人才、科技与文化上给当地政府带来的长期的不可估量的隐形收益则在转入地成本收益上起决定性作用。

　　虽然，农民工子女户籍入城在短时间内会造成当地教育资源的压力或紧缺，但是，其在后期给该城市带来的效益是不能用金钱来衡量的。这一政策会给转入地的教育带来一次转机，而在有限的教育资源的竞争压力下会刺激受教育的学生，给他们带来学习的激情，并给当地培养大批的人才，继而会带来科技方面的创新与进步，这样就会给当地的经济发展带来一大批高素质、高技能的劳动力。这就类似管理中“滚雪球”的原理，到最后这一政策所带来的收益一定会是:

　　长期：S>C

　　短期：S

　　这说明农民工子女户籍入城的长期收益是大于它的长期成本的，既该政策会给当地政府带来好处，现在要解决的就是，针对该政策给转入地短期造成的不便与困难，该如何来解决或降低短期成本。本文从以下几个方面提出来建议：

　　3.解决短期成本大于收益的对策

　　在入城条件上可以稍加严格一些。如农民工需在该城市工作3年以上，其子女才可以享有自愿将其户籍迁入当地的政策，这样就可以把教育部门及政府管理的压力分解到以后的每年中。而且还可以与流出地进行沟通，如每接受一名流出地的义务教育生，流出地要承担20%—30%不等的教育经费，这样不仅减轻了户籍流入地政府的财政紧张问题，还可以有效的发挥流出地在在“两为主”政策中的辅助作用。虽然，目前大多数人口流出地多为农民占多数的省份，财政方面与流入地有一些差距，但是从长期来看，农民工子女户籍入城后会腾出部分长期荒废或未能有效利用的土地。当地政府可以充分利用这一部分土地，将其进行整合向大农场的方向发展，这也符合了我国近些年的土地改革大方向。因此，让农民工子女户籍流出地承担20%—30%的教育成本是可行的。

　　中央政府对放宽户籍管制的省会补助拨款。流入地政府在户籍改革上的阻碍态度主要就是因为改革给当地政府带来的成本太高，中国社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。这么大的成本，对于流入地政府来说肯定也不会一次拿出这么多的财政支出到户籍改革上。如果中央财政给农民工子女户籍流入地政府每人次20%—30%的教育补贴，这样农民工子女户籍改革的财政负担就是，流出地、流入地与中央财政共同负担，这相对于只让流入地政府承担改的的经费来说，更能让流入地政府接受，也更加容易推行户籍改革制度。

　　完善我国当前的教育制度。当地居民反对农民工子女户籍入城主要是因为，我国的教育进阶制度在户籍方面对于本省的学子有“福利”。如果农民工子女的户籍入城得到实施，就会缩小当地学子进阶的机会，加大了本省学子的考试压力，既相对的削减了当地学子进行高级教育的“特权”。为了减少这种偏见，需要我国对教育制度进行改进，在高等教育上不再拿户籍说事，并且要鼓励学生创新，而不只是死背书；从道德、体育等多方面来考核学生，而不只以成绩为标准，这可以减小学生的升学压力。

　　加大力度实施农民工职业能力培训。当今的流动人口主要以第二代农民工为主体，这部分劳动力在接受的教育、学习等综合素质能力上，相较于其父辈有很大的提高。流入地政府可以对这部分人群进行职业培训，这样不但使他们的经济价值、社会价值得到了提升，还减轻了当地政府的外来人口管理成本，减少了城市的不安定因素。并且，由于其子女的户籍已经是当地的了，这有利于留住在当地接受培训的人才，给当地带来人才收益。

　　五、结论

　　综上所诉，农民工子女户籍入城是我国城市化过程中必须要解决的一个问题。在解决过程中肯定会牵动多方利益，这就要求地级市政府，中央政府，户籍流出地，户籍流入地等方面协调一致，在目前的形势下主要就是做好流入地政府的工作，让其乐意接受这些农民工子女在当地接受教育。中央政府及流出地在户籍改革上不仅要有支持的态度，更要有实际的行动去帮助流入地安排好进城的这部分人口。

　　参考文献

　　[1]国家人口计生委.中央政府门户网站. 2012年8月7日

　　[2]国家统计局.2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报[EB/OL].(2008-11-19).[2008-11-22]

　　[3]丁建国.论户籍制度对农民工基本权利的影响[J].河北农业大学学报，2007.06

　　[4]李路路.向城市移民：一个不可逆转的过程.《农民工-中国进城农民工的经济社会分析》[M].北京：社会科学文献出版社.2003

　　[6]京华时报[J].2012.11.12

　　[7]半岛都市报[J].2012.11.13

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