我国水运建设资金筹措初探

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摘 要 随着我国社会主义市场经济的进一步发展对水运建设投资需求的加大，受交通“费改税”影响,水运建设资金缺口问题是亟待国家重视和解决的。因此，我国应借鉴发达国家筹集资金的基本经验，制定有利于建立稳定的水运建设和养护资金来源的筹融资政策。
　　 关键词 水运 建设资金 筹措

1 近年来我国水运建设资金来源的现状特点
1.1 水运建设设施投资规模不断扩大
　 据统计，1991~2000年我国水运基本建设投资规模，从1991年的60亿元增加到2000年的131亿元，增加了1.18倍，年平均递增率为11.8％，其中“八五”时期每年投资约98亿元，“九五”时期平均每年投资约134.5亿元，“九五”时期比“八五”时期平均每年增加投资36. 5亿元。由此可见，“九五”时期是我国水运建设自建国以来投入最多的时期。其中，航道航标建设投资增长最快,即从1991年的4.34亿元增加到2000年46.17亿元，年递增率高达39.11%。同时，在水运建设总投资中的比重也从1991年的7.22%增加到2000年的35. 25％；同时，港口建设投资所占比重最大。其投资额从1991年的30.78亿元增加到2000年的59.61亿元，约增加了1倍，虽然年递增率不到10％，但是在水运建设总投资中的比重却基本维持在50％以下的水平。
1.2 水运建设资金来源结构变化较大
（1）“国家投资来源”不断减少。国家投资来源（主要是指中央财政资金）的金额不断减少，所占水运建设资金来源的比重也不断降低。即从1991年的18.45亿元减少到2000年的1.59亿元，同期所占比重也从30.71%下降到1.21%。主要原因是国家经营基金投入1996年取消，银行软贷款1998年停止，仅存的非经营基金也逐年减少。
（2）“交通部专用资金” 来源增长较
快。“交通部专用资金”是中央在财力有限的情况，为从政策扶持交通行业而批准交通部征收的专项建设基金，“交通部专用资金”的金额从1991年的 2.38亿元，增加到 2000年的 20.69亿元，占同期水运建设资金来源的比重也从3.97％增加到15.89%，成为水运建设最主要的资金来源之一。
（3）“国内贷款”来源减少。目前国内银行贷款占到我国水运建设资金来源的第二位，但是，其贷款额在1991~2000年期间呈三角形变化，即从1991年的21．56亿元持续增加到1995年的51．4亿元，随后持续下降到2000年的29. 08亿元，同期，占水运建设资金来源的比重也从35.89％下降至22．20％，呈快速下降趋势。
（4）“利用外资”来源有增有减。利用外资金额从1991年的5.9亿元增加到1997年的14．18亿元，又下降为2000年的6.34亿元。从“利用外资”的投资结构看，首先是沿海港口建设，约占80％；主要是由于近年来我国集装箱运输的蓬勃发展，包括香港和黄集团在内的境内外有实力的码头公司和大型航运公司纷纷抢滩中国沿海港口的集装箱码头业务，投资势头迅猛。其次是水上运输部门，约占12％。第三是航道建设，主要是“九五”期利用外资进行的西江、湘江、浙江杭嘉湖水网等项目建设。
（5） “企事业单位自筹”资金来源增
长较快。目前，我国水运建设“企事业单位自筹”资金来源较为复杂，其主要有折旧资金、经营利润和积累、发行股票和债券等形式。企事业单位自等资金巳成为我国水运建设资金的重要来源，不仅金额稳定且增长快速，从1991年的3.2亿元增加到2000年的28．45亿元，年递增率达32．3%，而且在水运建设资金来源中的比重也从1991年的5. 33％增加到2000年的21．73%。　　
2 “费改税”对水运建设和养护资金的筹措影响分析
2.1 有利影响
　　（l）“费改税”建立了水运建设和养护资金的法定来源渠道。从这次“费改税”的基本思路看，改革后的税收不作为财政的一般收入，除弥补其他部分非交通行业用油损失外，仍作为交通行业的维护、建设和管理的专项资金，即具有专项税收的性质，为逐步改善我国水运基础设施的条件提供了长期的、稳定的资金保证。
　　（2）“费改税”有利于国家筹措资金，为国家加大对水运的投入提供了可能性。与现行水运规费相比，燃油税属“中央税”，以“中央税”的形式征集资金，具有权威性、法律保障性，有利于克服现行征收水运规费中出现的逃缴、欠缴、漏缴和抗缴现象，有利于提高水运建设和养护资金的实际征收水平。为国家加大对水运建设和维护资金的投入提供了可能性和现实性。
　　（3）“费改税”有利于规范政府行为，转变政府职能。有利于政府主管部门加大水运宏观调控力度，引导社会资金的正确投向，促进水运建设事业的发展。2.2 负面影响
　　（1）燃油税转移支付“交通资金”分配方法的科学性和公平性不足。《中央对地方燃油税转移支付方案》（草案）的规定：燃油税除中央本级用于弥补（替代）长江干线航道养护、黑龙江航道养护以及原交通部直属航运企业交纳的客货运附加费及长江口、珠江口航道建设支出外，其余的通过采用“基数加因素分配法”的转移支付方式分配给地方和企业，即替代性分配、补偿性分配和增长性分配相结合。燃油税转移支付按替代性、补偿性和增长性三个部分进行分配的思路基本上是可行的的，但就目前财政部对这三个部分各自的内涵的解释及计算方法的科学性和公平性问题尚值得研究。
　　（2）“费改税”对水运建设和养护资金融资渠道和融资能力的影响。近年来，由于公路、铁路竞争，加上水运长期投入不足，导致水运尤其是内河航运的竞争能力下降，发展受到限制。水运业普遍较为困难。由于水运在经济和社会可持续发展、环保、防洪、水资源综合利用中的巨大作用，国家和地方政府采取了富有远见卓识的举措，实施了一些优惠扶持的政策。如“以陆补水”、水运规费担保贷款、减免国有航运企业部分水运规费等优惠扶持政策，使水运建设和养护资金的来源渠道多元化，一定程度上缓解了水运建设和养护资金的困难。“但费改税”后，会对上述来源的水运建设和养护资金的融资渠道产生一定的负面影响。
　　（3）取消对国有水运企业“水运规费减免”优惠政策，将影响水运企业的生存，客观上对水运建设产生不利影响。目前燃油税转移支付交通资金的补偿性分配方案中，还未考虑对水运企业增加负担的补偿问题，并在实质上是取消了各级交通部门对困难国有航运企业实行水运规费减免优惠政策的可能性。
3 我国水运建设养护筹融资建议
3.1 加大国家财政对航道的直接投资
　　从理论上讲，航道属于公共物品。根据西方经济学的观点，公共物品具有下列三个特点：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。航道属明显具有第一和第二特点的公共物品。在市场经济条件下，航道建设所需资金如单纯依靠市场供给，必然出现其他消费人只想使用不想付费的情况。为了避免这种情况发生，国家应以税收的形式征收税金，也就是以强制措施取得公共设施的使用者应该为其消费而支付的代价。鉴于航道的非盈利性，这些税金应该返还航道部门用于航道建设和维护，以供广大消费者再次消费，从而形成一个良性循环。
3.2 扩大和建立稳定的资金来源渠道
（1）设立中央、地方内河航运建设发展专项基金。由于目前由车购税返还的内河基金年限和额度尚无明文规定，地方“以陆补水”的配套内河建设资金也有待合法化和稳定化，加之“费改税”后水运替代性规费资金的返还和使用有必要明确和固定，建议参照国外经验设立内河航运建设发展基金。如美国由征收诉船舶燃油税中设立的内陆水道信托基金，专门用于水道建设和修复项目的开支。美国航道建设所需资金的50％由该项基金提供，另外50％由联邦政府投资。
（2）扩大中央港口建设费征收范围。根据国外发达国家港口建设发展经验，政府在港口公用基础设施投资方面应发挥更大的作用，而现由交通部负责征收管理的港口建设费是目前我国中央政府对港口投资的唯一来源，为满足新世纪中国港口发展和结构调整的需要，稳定和扩大港口建设费的收入是十分必要。加入WTO后我国政府承诺，港口建设费外贸标准降低已无法避免，同时现行仅对开放口岸港口征收港口建设费带来的不公平竞争问题，不利于该项费收的正常征收，因此建议港口建设费征收范围扩大的所有港口，其收入主要用于对我国对外经济发展关系重大主枢纽港口公用基础设施的建设，这是中央交通主管部门对全国港口发展实行宏观调控和引导港口结构性调整必不可少的手段。
　　（3）建立地方港口发展基金。鉴于我国港口体制改革已经实施，港口下放已逐步到位，今后港口建设和发展以地方为主，地方政府有必要建立稳定的资金来源渠道，用于本地港口、航道、防波堤、主要集疏运通道、安全保障和其他公共配套设施的建设和维护，为港口企业和港口整体发展创造良好的基础条件。建立地方港口发展基金可通过行业规费或税收、岸线资源使用费、港口既有资产租赁或转让、财政补助等方式来筹集资金。
3.3 加快投融资方式的创新
　　水运基础设施建设除推行政府和市场相结合的多元模式外，在投融资方式上还应力求创新。ABS方式和BOT方式，对拓展我国水运交通基础设施的投融资渠道就具有重要的理论和实践意义。
　　（1）ABS简称以资产为支持的证券化，是指以项目所属的资产为基础，以项目资产能带来的预期收益为保证，通过资本市场发行证券来募集资金的一种项目融资方式。由于此模式能否运作成功关键在于资产项目的未来收益能力，因此，对水运行业来说，专业化码头等具有较高盈利能力的项目比较适用。
　　（2）BOT是由政府与民间投资者就通常由政府支配、拥有或控制的大型基础设施建设项目签订合同，政府特许投资者在一定时期内拥有和经营这些设施，以获取一定投资收益或以收益偿还债务。在特许期结束后，项目无偿移交政府。BOT是一种较新的融资方式，在不少国家和地区有过成功的经验，但在我国还是一个比较新生的事物，因此，我国政府应积极研究借鉴国外成功经验采用BOT方式多渠道融资，加快包括水运在内的基础设施建设。