关于小水电代燃料生态保护工程规划的一些问题

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摘 要 小水电代燃料生态保护工程是巩固退耕还林、天然林保护建设成果的重要举措。水利部通过深入调查研究，广泛征求和听取各方面的意见，完成了《全国小水电代燃料生态保护工程规划》，明确工程实施的指导思想、工程规模与布局和保障措施。确保代燃料工程的顺利实施，达到预期目标，必须解决其重点和难点问题。生态任务和目标是小水电代燃料的重点，电价是实施小水电代燃料的关键，体制是实施小水电代燃料工程的难点。

　　关键词 小水电 燃料 生态保护

　　党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，描绘了加快推进社会主义现代化，开创中国特色社会主义事业新局面的宏伟蓝图。十六大指出新时期要正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境，不断增强可持续发展能力，显著提高资源利用效率，促进人与自然的协调与和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。党和国家把保护环境、保护生态，实现可持续发展作为我国的一项基本国策，实施以退耕还林为重点的大规模生态建设。

　　一、解决农民烧柴问题的重要性
　　1.农民烧柴已成为森林乱砍滥伐的主要原因
　　陡坡开荒、森林过度采伐和农民砍柴造成森林植被破坏，导致水土流失加剧，土地荒芜，河湖淤积，洪水泛滥，造成严重自然灾害。国家实施以退耕还林为重点的大规模生态建设，虽然有效遏制了陡坡开荒和森林过度采伐，但农村居民烧柴问题没有解决，成为森林乱砍滥伐的主要原因。国务院批准全国“十五”期间年森林采伐限额为2.23亿m3，其中农民烧柴限额为0.64亿m3，而2001年全国农村居民实际消耗薪柴2.28亿m3，大大超过了农民烧柴限额。目前我国约有2亿多农村居民主要用柴草做饭、取暖，严重影响退耕还林和天然林保护建设成果的巩固。解决退耕农民的燃料问题成为“退得下，不反弹”的关键。
　　2.农民烧柴造成亚洲地区严重自然灾害
　　最近联合国环境规划署报告指出，位于亚洲上空14km处3km厚的棕色云层导致东南亚地区严重自然灾害和疾病，给全球环境造成严重威胁。农民做饭、取暖烧柴是造成亚洲棕云的主要原因。呼吁这些地区农村居民使用水电、太阳能等清洁可再生能源替代烧柴。
　　3.减少温室气体排放已成为全世界共同关注的首要环境问题
　　温室气体排放已严重威胁地球气候安全。我国政府十分重视减少温室气体排放，2002年朱镕基总理在南非召开的可持续发展世界首脑会议上，向全世界郑重宣布我国政府核准了《京都议定书》。《京都议定书》规定，到2012年全球工业化国家温室气体排放量要在1990年的基础上减少5个百分点。我国的温室气体排放量仅次于美国。减少全球的温室气体排放，人类要付出巨大的代价。

　　二、党中央、国务院的号召
　　国家实施以退耕还林为重点的大规模生态建设以后，如何解决农民的燃料，如何让几亿农民用上方便清洁卫生的农村能源，如何减少温室气体排放，改善生态环境，保障我国经济社会的可持续发展，成为党和国家思考和关注的重大问题。2001年4月，朱镕基总理考察湖南时指出，保护和改善生态环境，已到了刻不容缓的地步。要调整农村能源结构，解决农村居民生活燃料问题，不能老烧柴，农民烧柴火，就会破坏森林。小水电发展还可以带动机械制造业和建筑业的发展。要大搞小水电站，小溪小流都能搞，这方面要给予扶持。6月朱镕基总理在四川考察时指出，水电是最好的资源，最便宜的能源，开发水电就是民族地区发展的希望，无论如何要让水电很好地发展。小水电既能保护生态环境又能增加地方财政收入，要采取多种形式，处理好退耕农民的当前生计和长远致富问题，保证退耕还林退得下、稳得住、能致富、不反弹。8月以后朱镕基总理又分别在贵州和山西多次指示，要解决好退耕农民的当前生计和长远发展生产问题，支持农民发展当地有资源优势和有市场需求的产业，要通过发展小水电、沼气等解决农民的燃料和农村能源问题，防止滥伐山林，保护退耕还林成果。温家宝同志在任副总理时就指示，要实施小水电代燃料工程，提高农村电气化水平，为促进农村经济社会发展作出更大的贡献。2002年，《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》(中发〔2002〕2号)把农村水电列为国家重点支持的农村中小型基础设施，要放在更加重要的位置，加大投资力度。2003年，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》(中发〔2003〕3号)进一步要求对农村水电等农村中小型基础设施扩大投资规模，充实建设内容，要求2003年“启动小水电代燃料试点，巩固退耕还林成果”。国务院颁布的《退耕还林条例》和国务院2002年10号文件，都要求大力发展农村水电，解决农民燃料问题，巩固退耕还林成果。党的十六大以后，胡锦涛总书记指出，要加大农业基础设施建设力度，尤其要增加对节水灌溉、乡村道路、农村水电等的投入。温家宝总理要求开展小水电替代农民燃料的试点，巩固退耕还林成果。

　　三、小水电代燃料的优越性
　　1.小水电是清洁可再生绿色能源
　　小水电与太阳能、风能、生物质能一起，是国际上公认的清洁可再生绿色能源。小水电不改变河流水质水量，不产生温室气体和其他有毒有害气体，有利于保护生态、改善环境，是欧美发达国家大力提倡、积极扶持发展的绿色能源。21世纪的今天，清洁可再生绿色能源已成为世界上最稀有的资源。小水电属天然资源，可年复一年、永续使用。
　　2.小水电成本低
　　小水电站规模小，工程结构简单，单位千瓦工程量相对较少，建设期一般为1～2年，财务成本低。小水电站基本上没有移民和淹没问题。因此，小水电与大水电、太阳能、风能、核能比，具有投资成本低、价格低的优势(见表1、表2)。
　　小水电资源星罗棋布，分布在全国1600多个县(市、区)，与主要靠烧柴做饭取暖的农村居民分布基本一致。小水电单站装机都不大，可以分散开发、就地供电、就地消纳，不需要高电压远距离输送异地消纳，因此，小水电的供电成本也低。

　　四、小水电代燃料的可行性
　　小水电代燃料是否可行并大规模实施，关键取决于小水电代燃料电价能否被广大农村居民普遍接受，取决于小水电资源是否足够充裕，对应的区位分布是否基本一致，以及小水电资源开发的条件。
　　1.小水电代燃料电价与农民承受能力相适应
　　据对全国西、东、中部地区2万多户用户调查，农民年人均纯收入1300元，可接受的代燃料电价为0.17元/kW•h左右；年人均纯收入2000元为0.22元/kW•h左右；年人均纯收入2500元为0.26元/kW•h左右；年人均纯收入3000元以上为0.33元/kW•h左右。我们选择西部、中部和东部的自发自供自管县进行小水电代燃料电价测算，依据国家现行财税政策和有关标准，考虑采用先进技术和中央适当补助，西部、中部和东部地区的小水电代燃料到户电价约为0.20元/kW•h、0.25元/kW•h和0.30元/kW•h左右，与现行到户电价相比，大幅度下降，能与农民消费能力相适应。
　　对应上述不同收入情况和不同电价，按户均代燃料年用电量1200kW•h计算，小水电代燃料电费大体上都只占农民人均纯收入的3%～4%。同时代燃料电站扣除代燃料用电和损耗后，还有一定的富余电量可按市场价格销售，收入可用于代燃料户的电费补贴。西部贫困地区通过加大扶持力度，还可进一步降低农民到户电价。
　　2.小水电资源总量和区位分布能充分满足代燃料需求
　　我国农村水电资源十分丰富，据最近国家有关部门组织复查的初步结果，技术可开发量约1.3亿kW，居世界首位，主要集中在长江上中游、黄河上中游和珠江上游。根据规划，可相对集中实施小水电代燃料的有2830万户、1.04亿人。按每户需代燃料装机0.85kW、年代燃料用电量1200kW•h计算，全国小水电代燃料共需装机2406万kW、年需代燃料电量340亿kW•h。规划区域内可开发的小水电资源有1.0亿kW、年发电量3400亿kW•h，资源总量很大，能够充分满足代燃料区农民的生活燃料需要。同时，我国小水电资源一大宝贵优势是其分布上的足够广泛性，它分布于1600多个县，超过2/3的国土面积，又主要分布在我国退耕还林区、天然林保护区、自然保护区和水土流失重点防治区。其区位分布与主要靠烧柴做饭、取暖的农村居民的区位分布基本一致。
　　3.实施小水电代燃料工程具有良好条件和基础
　　多年来，我们在农村水电建设方面取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验。截至2002年底，全国1500多个县(市)开发了农村水电，农村水电装机达3100多万kW，年发电量1030多亿kW•h，分别约占全国水电总装机和年发电量的37%和38%。全国1/2的地域、1/3的县市和1/4的人口主要靠农村水电供电。农村水电累计解决了农村3亿多无电人口用电问题。在邓小平同志亲自倡导下，“七五”“八五”“九五”连续三批全国共建成653个农村水电初级电气化县。农村水电在规划、设计、施工、运行、试验研究、人员培训等方面积累了丰富的经验，建立了一整套行业规程、规范和标准。全国拥有十几万农村水电科技和管理人才队伍。四川等一些地方进行了小水电代燃料的探索。卧龙自然保护区、九寨沟等一些著名风景区成为无烟区，康定跑马山恢复了昔日郁郁葱葱的景象。阿坝州的大多数城镇小水电代燃料户都达到50%以上。湖南莽山天然林停采后，林场通过开发小水电实现森工企业顺利转产。安徽新桥村大力开发小水电，不仅实现小水电代燃料不花钱，还每年户均分红1200多元。这些地方小水电代燃料不仅保护了森林和草原，还改变了农民传统生活方式，增加了农民收入，受到农民群众一致欢迎。

　　五、小水电代燃料生态保护工程规划
　　1.广泛深入开展调查研究和规划工作
　　水利部组织10个调研组深入湖南、四川等10多个省(自治区、直辖市)进行了深入的调查研究，听取地方政府、有关部门和基层单位干部和群众的意见，各地也积极开展广泛调查研究，先后走访了2万多家农户，进行典型调研。经过近两年的努力，全国886个县(市、区、旗)编制了县级《小水电代燃料生态保护工程规划》，25个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团编制了省级《小水电代燃料生态保护工程规划》，经各省级综合部门审查后，报国务院或水利部。在调研和各省(自治区、直辖市)规划的基础上，水利部组织编制完成了《全国小水电代燃料生态保护工程规划》。编制过程中，多次召开座谈会、研讨会，征求有关院士及农村、农业、林业、生态、环境、经济、社会、水利、水电等各方面专家的意见，征求中财办、中农办、中央政策研究室、国家计委、财政部、农业部、国家林业局、国务院研究室、国务院发展研究中心、西部开发办等有关单位和地方政府的意见。各有关部门和专家一致认为，小水电代燃料生态保护工程是巩固退耕还林成果、保护生态环境的战略举措，也是解决农村、农业和农民问题的重要举措；规划基础扎实，规模适当，措施明确，切实可行。建议国家尽快组织实施。水利部向国务院报送了《关于小水电代燃料生态保护工程有关情况的报告》。
　　2.指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大精神，坚持为农业、农村、农民服务的方向，以保护和改善生态环境为主要目标，以改革创新和科技进步为动力，坚持全面规划、分步实施、综合利用、多能互补、因地制宜、注重实效的原则，充分发挥我国丰富的小水电资源优势，实行就地开发、就地供电、自发自用、以电养电，解决农民生活燃料和农村能源问题，巩固退耕还林成果，促进经济、资源、环境的协调发展。
　　3.工程规模与布局
　　全国具备小水电代燃料条件的区域涉及25个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，相对集中的有886个县(市、区、旗)，350多万km2，有农村居民7080万户，2.73亿人。除可利用天然气、煤炭、秸秆、太阳能、风能、沼气等解决部分地区农村居民的生活燃料外，实施小水电代燃料的规划面积有1.484亿hm2，人口有2830万户，1.04亿人。根据各地水文气象特征、自然地理特点、水能资源条件和经济发展水平，将全国小水电代燃料规划区划分为西南区、西北区、东北区、长江中下游区、黄淮海区和东南沿海区等6个规划区，分别进行规划。西部地区森林植被破坏严重，加剧了水土流失、洪水泛滥和土地荒漠化，生态脆弱，环境恶劣，不仅造成长期贫困落后，而且对东部地区的防洪减灾、生态安全和社会经济发展构成威胁，是实施小水电代燃料生态保护工程的重点地区。
　　根据小水电代燃料工程的规模、国家投入强度和地方配套能力，从2003年开始到2020年，用18年时间，基本完成小水电代燃料生态保护工程，长期稳定地解决2830万户?1.04亿农村居民的生活燃料和农村能源，需新建代燃料装机2404万kW，新增年发电量781亿kW•h。小水电代燃料生态保护工程规划总投资1273亿元。
　　“十五”期间(2003～2005年)，在进行试点的基础上，在退耕还林区、生态特别脆弱地区、少数民族地区、革命老区和贫困地区等当前急需解决农民燃料的地区，解决286万户1100万农村居民的生活燃料，新建小水电装机243万kW，总投资128.5亿元。重点在西北和西南地区。
　　“十一五”期间，在生态特别脆弱、农民生活燃料直接威胁退耕还林、天然林保护成果的地区，进一步扩大小水电代燃料生态保护工程建设，解决684万农户2630万农村居民的生活燃料，新建小水电装机582万kW，总投资307.5亿元。重点在西北区、西南区以及其他一些重点地区。
　　“十一五”以后，随着国力的不断增强，加大投入力度，在西南区、西北区、东北区、长江中下游区、黄淮海区和东南沿海区全面实施小水电代燃料生态保护工程，长期稳定地解决1860万户6670万农村居民的生活燃料，保护和改善生态环境，促进农民增收和长远致富，加快地方经济社会发展步伐。
　　4.保障措施
　　(1)切实加强领导。小水电代燃料生态保护工程是巩固退耕还林、天然林保护建设成果的重要举措，各级政府要将此项工程列入重要议程，落实行政首长负责制。各级水行政主管部门要切实负起责任，采取积极有效措施，做好组织实施工作。各有关部门采取有效措施积极支持，加快建设。
　　(2)加大资金投入力度。小水电代燃料工程是农村中小型基础设施，是以保护生态为目的的非营利性公益工程，建设资金必须中央、地方、群众、社会多渠道解决。国家要在政策和资金上重点支持，地方要统筹安排西部开发、扶贫开发、以工代赈、农村基础设施建设资金，纳入小水电代燃料工程建设。
　　(3)建立科学规范的管理体制和运行机制，严格监督。小水电代燃料工程的建设、管理和运营按照项目法人责任制、招标投标制、建设监理制的要求，严格工程建设管理、审计监督和资金管理，确保工程建设顺利进行。通过建立科学规范的管理体制和运行方式，保证代燃料电站长期稳定有效地为代燃料农民提供廉价电力，巩固退耕还林和天然林保护建设成果。
　　(4)积极推动科技进步。以现代通信技术为龙头，积极推广应用新技术、新材料、新产品，提高小水电代燃料生态保护工程的科技含量、技术装备水平、运行管理水平和安全管理水平，降低小水电建设和运行成本，提高小水电代燃料生态保护工程的综合效益。

　　六、实施小水电代燃料工程的重点和难点
　　1.生态任务和目标是小水电代燃料的重点
　　小水电代燃料工程的主要任务是解决农民的烧柴问题，保护退耕还林和其他森林植被。如何保证这个任务和目标的实现是我们编制实施方案的重点，也是我们实施过程中的重点。小水电代燃料工程和常规小水电开发工程不同，常规小水电开发主要是获得经济效益，解决农民增收和地方经济发展问题。而小水电代燃料工程主要是获得生态效益和社会效益，解决农民烧柴问题，巩固退耕还林成果，保护和改善生态环境。这一点往往容易被忽视，在实施过程中尤其是出现一些非常情况的时候，一定要把握好这个重点，要采取切实有效的措施，确保小水电代燃料任务目标的实现。
　　2.电价是实施小水电代燃料的关键
　　小水电代燃料主要解决农民生活燃料问题，要使农民用得起，愿意用，真正做到替代烧柴，必须大幅度降低电价，使电价与农民的承受能力一致，这是我们规划设计和组织实施中要把握好的关键。要努力降低代燃料电价：一是要选择资源条件和经济指标好的电源点；二是要有一个好的体制和机制保证，降低建设成本和运行成本；三是运用先进科学技术降低造价，实现无人值班，降低发电成本；四是解决好供电问题。不管是自发自供电网还是其他电网都必须签订合法有效的供电协议，保证供电价格低廉，保本微利，保证农民可靠用电。在上述基础上国家给予扶持，使小水电代燃料电价大幅度下降，农民用得起，从根本上保证小水电代燃料工程顺利实施，达到预期的效果。
　　3.体制是实施小水电代燃料工程的难点
　　如何使代燃料电站的性质不被改变，持续稳定地为农民的做饭取暖服务，提供廉价电力，有效保护退耕还林成果﹖必须实行“三权分立”的体制，也就是所有权、使用权和经营权分立，相互制约。所有权属于国家，出资人代表可以由国家授权给省级水行政主管部门，其他人就不能随便变卖了，水行政主管部门作为国家出资人代表只能行使保值责任和义务，不能获取利润，也不能变卖资产。因为国家从这个项目获得了生态和社会效益。使用权属于代燃料农民，可以装机或电量的形式量化给农户，这是国家给农民的一种补偿，农民有按代燃料电价和电量使用生态电的权利，但没有所有权，无权处置电站资产。通过市场招聘经营者，经营者行使经营权，负责电站的经营管理，只能有劳务收入。同时组建有地方政府、水行政主管部门、代燃料用户代表等组成代燃料协会负责协调和监督。要真正实行这样一种体制和相应的运行机制，要做大量深入细致的工作，摸索总结出一套行之有效的做法和经验来。通过建立三权分立、各司其职、相互制约的体制和机制，保持代燃料电站的生态性质不变。
　　代燃料供电可靠性与农民的吃饭问题直接相关，它不同于照明和家用电器，一天没电问题不是很严重，但一天没电不能烧饭，问题就严重了。所以我们要对电站、电网各种可能造成停电的环节一一加以研究和解决，对电厂、电网发生事故等非常情况要有应急措施，最大可能地保证农民代燃料用电可靠性，切实解决农民的后顾之忧。此外，其他多能互补的方案要严密、周到，要切实可行，真正让广大代燃料农民满意，要实实在在地体现“三个代表”重要思想。

　　七、实施小水电代燃料生态保护工程的效果
　　1.小水电代燃料工程是巩固退耕还林和天然林保护建设成果的支撑和保障
　　小水电代燃料工程可从根本上解决1.04亿农民的烧柴问题，每年减少砍伐薪柴1.49亿m3，相当于2001年全国农民薪柴消耗总量减少了2/3，有效保护森林0.227亿hm2，使农民生活烧柴总量基本控制在国务院批准的限额之内，提高森林覆盖率，减少水土流失，巩固退耕还林和天然林保护建设成果，保护和改善生态环境，减少自然灾害。
　　2.小水电代燃料工程可大量减少温室气体排放，保护和改善生态环境
　　小水电代燃料工程每年可减少二氧化碳2亿多t，每年减少二氧化硫92万t。保护和改善生态环境，保护人类赖以生存的地球，是实践中国政府向全世界做出庄严承诺的具体体现。国际上有多种减排效益计算办法，我们按世界银行的保守算法，仅减排一项，年经济效益就达360亿元。
　　3.小水电代燃料工程可使千家万户农民直接受益，促进全面建设小康社会
　　小水电代燃料生态保护工程可使1亿多山区农民不再为砍柴付出大量艰苦的劳动，明显改善生产生活条件，从根本上改变农民的生产生活方式，是新时期全面建设小康社会，实现农村第三步发展战略目标的重大战略举措，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。
　　4.小水电代燃料是实践中央积极财政政策，扩大投资，拉动内需，促进经济增长的重要措施
　　建设小水电代燃料工程可以带动钢铁、材料、建筑、运输、商业、机械、电子、电器等行业的发展，同时农民可参加工程建设，增加就业，增加收入，带动农村消费市场，拉动内需，促进农村经济和整个国民经济的持续、健康、快速发展。
　　5.小水电代燃料工程是西部大开发战略的重要组成部分
　　西部地区小水电资源丰富，是小水电代燃料的重点地区，但目前开发程度较低，农民人均用电量不到全国的30%。小水电代燃料工程可使西部地区的小水电资源得到开发利用，改善基础设施，巩固退耕还林和天然林保护成果，建设西部绿色屏障；可将资源优势转变为经济优势，加快这些地区脱贫致富的步伐，提高农村社会生产力，实现西部地区农业和农村现代化，缩小与中东部地区的差距。
　　6.小水电代燃料工程可促进可持续发展
　　小水电是清洁可再生能源，可年复一年，永续使用，既不影响河流生态环境，又能减少温室气体排放，可有效提高我国清洁可再生能源比例，有力促进我国电能结构的优化调整。小水电代燃料工程可带动中小河流治理开发和山区水利建设，形成“以林涵水，以水发电，以电养水，以电兴工，以电护林”的良性循环，促进水资源的综合开发和可持续利用。
　　7.小水电代燃料工程有利于我国在国际上树立良好形象
　　我国是世界第三大能源生产国和第二大能源消费国，温室气体排放量占全球总量的13.6%，居世界第二。小水电代燃料生态保护工程涉及面广，政策性强，需要探索和解决的问题较多。为积累小水电代燃料生态保护工程建设经验，确保开好头，起好步，为扩大小水电代燃料工作打好基础，2003年将重点抓好退耕还林区和西部地区的小水电代燃料试点工作。在试点基础上，不断总结经验，推广典型，积极稳妥地加快小水电代燃料生态保护工程建设步伐。