淮河治污任重道远

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简介： 2006年1月17日—21日，作者有机会随同国家环保总局到淮河流域的安徽、河南检查落实《淮河流域水污染防治工作目标责任书》落实情况。检查期间，检查组听取了安徽、河南两省人民政府关于淮河流域水污染防治工作情况的汇报，并实地核查了河南商丘、安徽淮北两市水污染防治情况，同时查阅了大量的相关技术资料，对淮河治污有了概括性认识，总体印象是：在淮河流域经济快速发展的条件下，淮河治污取得了明显成效，但要根治淮河污染，任重道远！
关键字：淮河 治污 任重道远

2006年1月17日—21日，作者有机会随同国家环保总局到淮河流域的安徽、河南检查落实《淮河流域水污染防治工作目标责任书》落实情况。检查期间，检查组听取了安徽、河南两省人民政府关于淮河流域水污染防治工作情况的汇报，并实地核查了河南商丘、安徽淮北两市水污染防治情况，同时查阅了大量的相关技术资料，对淮河治污有了概括性认识，总体印象是：在淮河流域经济快速发展的条件下，淮河治污取得了明显成效，但要根治淮河污染，任重道远！

（一）淮河流域背景及污染治理概况

　　淮河流域介于长江和黄河两流域之间，流域面积为27万km2。流域西起桐柏山、伏牛山，东临黄海，南以大别山、江淮丘陵、通扬运河及如泰运河南堤与长江分界，北以黄河南堤和泰山为界与黄河流域毗邻。山丘区面积约占总面积的三分之一，平原面积约占三分之二。淮河流域包括湖北、河南、安徽、山东、江苏五省40个地（市），181个县（市），总人口为1.65亿人，流域人口平均密度是全国平均水平的4.8倍，居各大流域之首。

　　淮河流域是我国经济欠发达地区。主要农作物是小麦、水稻、玉米、薯类、大豆、棉花和油菜，是我国重要的商品粮棉油基地基地，在我国农业生产中占有举足轻重的地位。工业以煤炭、电力工业及农副产品为原料的食品、轻纺工业为主，近年来，煤化工、建材、电力、机械制造等轻重工业也有了较大发展。

　　淮河流域水污染问题突出开始于20世纪七十年代的后期，随着时间推移，水污染逐渐加剧，1989年、1992年淮河连续发生大面积水污染事故，震撼了中国，引起国务院的高度关注。1994年5月，国务院环委会召开了淮河流域环保执法检查现场会，1995年8月8日国务院发布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年6月29日国务院批准了《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》，并将淮河流域的水污染防治工作纳入国家“九五”期间“三河三湖”治理的重点。2003年国务院批复实施《淮河流域水污染防治“十五”计划》(2001－2005)，在该计划中加入了南水北调东线工程水质要求，总体目标是到2005年将COD（化学耗氧量）和氨氮入河总量分别控制在46.6万吨/年和9.1万吨/年，淮河干流水质稳定达到《地表水环境质量标准》的III类，淮河具有使用功能的主要支流水质要求达到Ⅳ类，南水北调东线输水干线水质要求达到III类，进入输水线路的主要河流水质要求达到III类水标准。2004年10月24日，国家环保总局受国务院委托，分别与沿淮四省签订了“淮河流域水污染防治工作目标责任书”，执行期限是2005－2010年。

（二）淮河治污总体评价

　　淮河治污总体评价涉及到诸多方面的利益，是一个很敏感的问题。评价要有一个客观的标准。2004年8月2日新华社记者偶正涛、蔡玉高的报道《一场暴雨揭出淮河治污“十年之丑”》曾引起轩然大波，有关部门、官员、专家、百姓纷纷发表意见或者评论，从一个侧面说明了淮河治理污染的重要性、敏感性和紧迫性。作者对此进行评价，心里有些忐忑，也颇有压力感，尽管如此，经过几天的考察，淮河治污给我留下的突出印象是：淮河治污效果明显，但要根治淮河污染，任重道远！

　　（1）淮河治污效果明显淮河治理污染效果究竟如何，应该用数据说话。表1是淮河流域淮河流域2002-2005年11月省界断面和淮河干流水质达标情况。

表1 2002-2005年11月淮河流域省界断面和淮河干流水质达标情况

2002200320042005省界断面水质达标率（%）25.054.557.867.4淮河干流水质达标率（%）11.153.876.976.9

　　数据来源：淮河水利委员会《淮河流域省界水体及主要河流水资源质量状况通报》。

　　从表1可以看出，淮河流域省界断面水质达标率由2002年的25.0%上升到2005年的67.4%，淮河干流水质达标率由2002年的11.1%上升到2005年的76.9%，分别提高了42.4%和65.8%。可以得出的结论是淮河治理污染取得了明显的成效。

　　（2）政府高度重视，层层落实目标责任制，促进了淮河流域水污染防治工作

　　淮河流域地方各级政府对淮河治理工作非常重视，并将其作为重要的发展战略予以实施。如河南省仅2005年省政府召开2次省政府全体会议、5次省政府常务会议和21次省长办公会议专题研究环保工作，省政府组织有关厅局成立督察组，8次到淮河流域所辖各市县现场督查督办目标责任书落实情况和重点流域、区域综合整治任务完成情况，河南省人大连续10年组织“中原环保世纪行”活动，同时开展了《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》执法大检查，促进淮河流域水污染防治工作。

　　自从淮河流域四省（安徽、河南、山东和江苏）省政府与国家环保总局签定了《淮河流域水污染防治工作目标责任书》以后，各省政府与各省辖市人民政府签定了环保目标责任书，并制订了考核暂行办法，并严格执行。河南省对目标断面水质连续两次超标的省辖市政府发出黄牌警告，并向全省通报；对三次连续超标的确定该省辖市未完成当年水环境质量责任目标，暂停所有排放水污染物建设项目审批，直至水质好转，2005年，河南加大了淮河流域环境违法问题，对77名相关责任人进行了责任追究。安徽省５年来开展了以淮河流域未重点的环保专项活动，2005年对淮河流域128个连骗污染问题和企业进行挂牌督办，对324家企业采取了停产治理、限制整改、限产限排、经济处罚等措施，共有31名相关责任人受到追究。

　　（3）治污工程有了一定进展

　　淮河流域各省在与国家环保总局签定的《淮河流域水污染防治工作目标责任书》中，根据《淮河流域水污染防治“十五”计划》明确地确定了治污工程项目建成投运率，如河南2005年底建成投运的不低于60%、2007年底90%以上建成投运；安徽2005年底建成投运的不低于55%、2007年底85%以上建成投运。根据各省政府提供的资料，2005年底治污工程达到或者接近了目标，治污工程取得富有成效的进展。这是一件很不容易的事情。工程能否顺利进行，最根本的制约因素是资金的投入，资金是限制治污工程投产的“瓶颈”。地方政府千方百计地筹集资金建设的治污工程，在实践中发挥了重要作用，有效地控制了进入了淮河污染物的总量，提高了断面水质达标率。

　　（4）工业结构调整迈出艰难一步，取得一定成效

　　淮河流域污染属于结构性污染，造纸、酿造、化工、制药、皮革等仍是流域主导产业，也是工业污染物的主要源，特别是规模较小、污染较重的石灰法制浆、化学制浆、黄板纸、废纸造纸、酒精淀粉等企业，效益差，污染严重。2004年4 月，对淮河流域正常生产的533家重点排污企业进行了同步监测表明，结果表明，有28％的企业超标排放，主要超标企业集中在造纸、化工和制革等行业。淮河流域省份充分认识导要尽快改善淮河流域的环境质量，必须加大工业调整粒度，彻底关闭不符合国家产业政策、污染重、能耗高的企业。河南省2003年以来，关闭了所有石灰法制浆生产线、年制浆能力3.4万吨以下的草类化学制浆生产线和年生产能力1万吨以下的废纸制浆造纸企业，其中淮河流域526家（条）。2005年，全省关闭淘汰工艺落后、污染严重的企业和产线978家，其中关闭淮河流域涉水企业107家。安徽关闭了146家，并使96家企业完成了清洁生产审计，使造纸、酒类、合成氨等行业每吨生产国民耗水降低5%以上。

（三）淮河治污存在问题淮河流域治污虽然取得了很大成绩，但也确实存在许多问题，主要表现在以下几个方面：

　　（1） 基础数据缺乏权威的认定

　　基础数据是衡量淮河污染治理效果、现状的基础性数据。目前，淮河污染治理数据存在水利与环保两套数据，而这两套数据有时存在很大差距，令人困惑，政府的权威性受到怀疑。如水利部门统计2000年COD入河排放量，若按169个城镇计算是84.03万吨，按188个城镇计算是94.71万吨， 而环保部门的数据是2000年全流域COD入河总量为40万吨，两者相差近1倍。在此基础上制订的计划等，因基础数据是否真实受到怀疑。

　　（2） 资金短缺，治理资金不能及时到位，污水处理设施运转不正常

　　尽管近年来国家和地方为淮河污染治理投入了大量的资金，但治理污染资金短缺依然是制约淮河污染治理的重要“瓶颈”。尽管有些资金政府已经批准，但由于各种原因到位不及时的情况时常发生。另外，地方政府筹集资金也有一定的困难，主要是沿淮地区生活比较困难，相当一部分地区属于“吃饭财政”筹集资金很困难，地方财政难以支持。一些辛辛苦苦建立起来的污染治理设施，因运转经费问题不能持续发挥作用，严重地影响了淮河治污进程。

　　（3） 污染监管有待于进一步加强

　　目前，淮河流域点源治理特别是工业污染源治理虽然取得了一定效果，但污染物排放依然存在众多问题，主要表现在一些单位不能稳定达标排放，有的是客观的，有一部分则是主观的，有检查就达标，检查松懈就不达标排放，也存在一些单位采取不正当手段虚拟达标排放的情况，甚至个别单位偷排污水，逃避监管。环保部门做了大量工作，努力监管，如建立在线自动监测装置等，但也难完全排除在排污单位“做手脚“，有效监管排污单位是一个重大的难题，需要进一步加强。同时建立严格的惩罚机制，让投机取巧的排污单位和责任人付出沉重代价，增加其守法的意识和自觉性。

　　（4） 污染控制指标不完善

　　污染控制指标是排污单位环境保护的指挥棒，科学、规范和具有可操作性的指标能有效地保护环境。由于客观的原因，在与淮河流域各省签定的《目标责任书》中治污目标时，2005年底只考察COD，氨氮只做了参考指标，2006年以后两个指标同时考虑。事实上，水质指标很多，根据国家地表水质量标准有35项，常规监测20多项。实际监测表明，一些断面COD为三类达标，但根据国家相应的标准，实际水质为超五类，属于严重污染。所以，即使COD、氨氮指标达到了《目标责任书》的标准，淮河水质未必能保证达到理想的程度。

　　（5） 注重点源治理，面源治理没有得到足够的重视

　　目前，淮河流域治理污染的重点是点源污染，而面源污染治理重视不足。相关研究表明，全国2000年点源入河量贡献率COD、氨氮分别为60%、61%，相应的非点源入河量贡献率为40%、39%，对于总氮、总磷而言，点源入河量贡献率分别为33%、37%，相应的非点源入河量贡献率为67%、63%。淮河2000点源排放量COD、氨氮分别为213万吨、27.8万吨，相应的非点源入河量分别为55.5万吨和5.6万吨，占入河污染物总量的1/5，是不能忽视的污染物。目前，淮河流域面源污染治理虽然也有相关的项目，但所占比重较小，与其排放的污染物数量不匹配。如果不重视淮河面源污染的治理，即使点源全部治理合格，淮河水质未必能够达标。

（四）淮河治污感想

　　淮河流域属于欠发达地区，人均GDP低于全国平均水平，近1/4的县为贫困县，人口密度大并持续增长，如河南省60.1%人口（5840万人）生活在淮河流域，流域内58个县（市）中有27个贫困县，人均GDP才6340元，发展依然是流域内主旋律。环境保护和经济发展的矛盾在今后相当长一段时间内异常尖锐，既要逐步让环境逐步改善，又要不制约流域国民经济的发展，难度确实很大。所以，淮河流域取得的成绩相当不容易，我们在充分肯定的同时，必须清醒地认识到淮河治污的艰巨性和复杂性。

　　淮河治污是一个漫长的历史过程，既要有紧迫感，积极地下大力气进行治理，又不能盲目乐观，急于求成。莱茵河治理如果从1950年成立莱茵河保护国际委员会（ICPR）算起，到2003年莱茵河水已基本变清，经历56年时间（即使从1976年，通过《防止化学物质污染莱茵河协定》以及《防止氯化物污染莱茵河协定》算起，也经历了30年时间）。淮河治污是一个长期艰巨的任务，想在短时间内达到淮河污染根治的目的，既不现实，也是不可能的。根据社会发展趋势，结合国内外河流治理的经验，淮河真正能得到根治至少需要30—50年的时间，要有打持久战的准备。

　　目前，淮河治污的重要工作是扎扎实实地落实《淮河流域水污染防治目标责任书》，建立长效的淮河污染治理机制、体制（详见“水资源环境网”，http://www.jwater.cn），认真实施相关的法律，相信淮河的治理会逐步取得成效，最终实现淮河污染的根治。