新阶段长江流域水土保持生态建设的目标、思路和任务

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简介： 长江流域是我国水土流失最为严重的区域之一。水土流失、洪灾和水污染，并称当前长江流域的三大水问题。水土保持是长江治理开发的重要组成部分。当前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进现代化的新的历史发展阶段，长江治理开发也进入战略推进的新时期。水土保持工作要围绕大局，与时俱进，加快发展，努力为长江治理开发和流域经济社会发展提供有力支撑和保障。
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长江流域是我国水土流失最为严重的区域之一。水土流失、洪灾和水污染，并称当前长江流域的三大水问题。水土保持是长江治理开发的重要组成部分。当前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进现代化的新的历史发展阶段，长江治理开发也进入战略推进的新时期。水土保持工作要围绕大局，与时俱进，加快发展，努力为长江治理开发和流域经济社会发展提供有力支撑和保障。

一、当前流域水土保持生态建设形势

　　（一）水土流失防治取得巨大成效

　　党中央国务院对水土保持工作历来十分重视。新中国建立以来，特别是1989年国务院批准实施“长治”工程的13年来，流域水土流失防治取得了巨大成效，水土保持事业获得前所未有的大发展。目前，“长治”工程主要实施区域的金沙江下游及毕节地区，嘉陵江中下游，陇南陕南地区及三峡库区等“四大片”的治理程度达到40%以上，嘉陵江中下游近10万平方公里区域的生态环境面貌已得到根本性改观，三峡库区人口环境容量增加10万人以上，贵州毕节和甘肃陇南地区在实施“长治”工程中实现脱贫的群众都近百万。中下游多数地区生态环境明显改善，山清水秀的江南风光再现。

　　（二）水土保持生态建设进入新的发展阶段

　　1997年，江泽民同志发出了治理水土流失再造秀美山川的伟大号召，流域生态建设进入全党高度重视、全社会空前关注、高强度投入、大规模推进的新的发展阶段。在“长治”工程继续稳步推进的同时，天然林保护工程、退耕还林工程和中央财政预算内资金水土保持项目（国债项目）全面展开，全流域水土流失治理以每年一万平方公里以上的速度大举推进。

　　（三）水土保持任重道远

　　就总体而言，长江流域水土流失严重的局面并没有根本性改观，全流域未治理水土流失面积还有近50万平方公里，且目前已开展的治理还主要是针对面蚀问题而进行的初步治理，滑坡、泥石流和崩岗这些侵蚀强度大、向长江输送泥沙量大、治理难度大的特殊流失类型治理尚未展开，人为水土流失面积每年还在以超过1000平方公里的速度在增加，水土保持任重道远。

　　（四）长江治理开发和流域经济社会发展对水土保持提出了新的更高要求

　　经过半个多世纪的奋斗，长江治理开发已初步完成局部性控制、基础性布局和阶段性发展的历史任务，进入整体推进、战略突破和加快发展的新阶段。这对流域水土保持工作提出了新的更高要求。三峡工程已进入三期施工阶段，2009年将全面建成，长江防洪体系正在加快建立和逐步完善之中，搞好上游水土保持，减少江河湖库泥沙淤积，保障三峡工程更好发挥效益，稳定中下游河势河床，成为现实的和更加重要的需要。南水北调工程已正式开工，加强水源区水土流失综合治理，维系良好生态环境，确保优良水质，将是对流域水土保持工作的新要求。金沙江梯级开发即将大举展开，如何把流域这一水土流失最严重、输沙模数最高、治理难度最大区域的水土保持搞好，使为长江流域最大水能富矿成为满足我国加快现代化建设需要的稳定、可靠的能源地创造更加有利的条件，是我们必须攻克的难关。上中游地区还有200多个没有摆脱水土流失困扰的贫困县，如何通过更有效的水土资源开发，促进广大山丘区群众脱贫致富，是新阶段水土保持的光荣使命。

　　长江流域在我国国民经济和社会发展中历来具有“三分天下有其一”的重要地位，在全面建设小康社会的新阶段，其重要地位必将更加突出。水土保持是改善流域生态环境和治理长江的一项根本措施，是上中游广大山丘区经济发展的生命线和群众脱贫致富奔小康的有效举措。当前，流域水土保持生态建设正处于历史最好的发展时期，我们要抓住机遇，乘势而上，全面加快流域水土流失防治步伐，努力完成好长江治理开发和流域经济社会发展赋予的历史使命。

二、新阶段流域水土流失防治的奋斗目标

　　1998年国务院印发的《全国生态环境建设规划》对我国生态环境建设作出了三步走战略部署，即2010年初见成效，2030年大见成效，2050年全面实现山川秀美。因此，本世纪头二十年，既是实现第二步奋斗目标的关键时期，又是实现最终奋斗目标的重要基础阶段。

　　根据生态环境建设三步走战略和全面建设小康社会的要求，初步考虑在新世纪头二十年流域水土保持生态建设的目标是：全流域水土流失的治理程度达到50%以上，其中嘉陵江流域、金沙江下游、三峡库区和南水北调中线工程水源区要实现全面初步治理一遍的目标，大于25度陡坡耕地全部退耕还林还草，生态环境面貌得到根本性改观，有效促进治理区小康社会建设，中下游绝大多数地区实现山川秀美的目标；健全、完善水土保持预防保护和监督管理体系，水土保持设施得到良好保护，人为水土流失基本得到控制，最大限度地减少滑坡泥石流灾害损失；健全、完善流域水土保持监测预报体系，定期发布水土流失公告，为长江治理开发、生态环境建设提供及时的、可靠的决策依据。要努力为“保障防洪安全、合理开发利用、维系优良生态、稳定河势河床”提供重要支撑和保障，为流域全面建设小康社会作出应有贡献。

三、新时期水土保持工作思路

　　实现上述目标，必须坚持“长治”工程实施13年的基本经验并不断开拓创新；必须全面贯彻中央生态环境建设方针和新的治水思路并在实践中不断丰富发展。主要有以下几点：

　　1、坚持生态优先，促进人与自然和谐共处

　　水土流失是人与自然冲突的产物，水土保持是人与自然和谐共处的桥梁。良好的生态环境能够促进经济社会发展，也是小康社会的重要标志和当今人们越来越迫切的需求。我们要把保障长江生态安全、维系长江优良生态，作为流域水土保持根本任务，把改善生态环境、支撑经济社会可持续发展作为主线贯穿到水土保持工作中去，以人与自然和谐共处为目标，推进流域水土保持生态建设，努力为流域小康社会建设奠定可持续利用的水土资源基础，创造优美的人居环境。

　　2、坚持治理与开发结合，促进农民增收

　　没有农村的全面小康，就没有中国的全面小康。产生泥沙、恶化生态的水土流失地，同时又是农民赖以生存、谋求发展经营对象。将控制水土流失、改善生态的治理与提高土地生产力和经营效益的开发有机结合起来，融为一体，是水土保持工作长期坚持的基本方针之一。实现全面建设小康社会目标，对水土保持开发性治理提出了新的更高要求。我们要继续坚持开发性治理，着眼于生态，着力解决群众生产、生活中的实际问题，在措施安排上充分尊重农民意愿；要把水土保持与农村产业结构调整紧密结合起来，大力培育农民增收点；要实行治理与开发分开运作，鼓励业主开发，倡导公司加农户模式，注重规避农民的市场风险，切实提高农民收益；要把水土保持与农村文明家园建设结合起来，促进农民居住环境和生活条件改善，加快社会主义新农村建设步伐。

　　3、坚持持分区防治，充分发挥大自然的自我修复能力。

　　长江流域幅员辽阔，区域自然地理特征和社会经济条件差异性显著，水土流失类型多样，强度不同，防治水土流失必须因地制宜，分类指导。要坚持分区防治方略，科学划分流域水土保持重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，有针对性地采取措施，宜封则封，宜治则治，该管必管。要在全力推进综合治理的同时，充分发挥流域水热条件优越、生态自我修复能力强的优势，倡导生态文明，完善政策法规，加强封育保护，加快防治水土流失、改善生态环境的步伐。

　　4、坚持小流域治理，做好水的文章。

　　一条小流域就是一个完整的、也是相对独立的生态系统。水土流失的发生和危害具有流域性。以小流域为单元治理是科学防治水土流失的必然要求。小流域治理是水土保持的灵魂，我们要高举小流域治理旗帜。不仅要继续坚持已有的成功经验，而且要以完善小流域防治体系为突破口，推动水土流失防治水平的提高。要把小流域作为一个完整的系统来诊断，山上山下一起治，水田林路电并举，建立起综合层次更高、功能更加全面、结构更加合理的小流域生态维护体系和开发利用体系，不断丰富水土保持内涵。

　　水是水土流失的动力和生态环境控制性要素。防治水土流失，目标是支持经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共处，核心是协调人与自然、经济社会与生态环境的关系，关键是治水。我们不仅要从更有效防治水土流失的实际需要出发，建立更加完善的坡面径流调控体系，而且要把水土保持作为优化小流域水资源配置的工程实施，提高山区水资源利用率，为当地生产、生活和生态提供有力的水资源支撑和保障；要把水土保持作为小流域防洪工程实施，蓄滞坡面径流，渠化沟溪河道，改善小流域生态，有效减轻山洪危害。

　　5、坚持依法防治，强化行业管理

　　经济的快速发展，必然会给流域生态环境带来更大的压力。我们要更好履行水土保持法律法规赋予的职责，不断加强水土保持预防保护和监督管理体系建设，严格管理，强化监督，依法行政，最大限度地遏制人为水土流失，促进经济建设与生态环境的协调发展。

　　与此同时，在多部门共同推进生态环境建设的新形势下，我们一方面要从规划，规程标准制定、验收和统计等环节入手，切实加强水土保持行业管理，努力形成政府主导、水保引导、部门配合、全社会参与的水土保持生态建设的工作格局，更好更快地推进流域水土流失防治。另一方面，要以防治水土流失为目标，以治沟、治水为切入点，实现水、林、农的融合，完善小流域综合防治体系。

四、近期水土保持工作的主要任务

　　实现与全面建设小康社会相适应的水土保持生态建设目标，是一项艰巨的历史任务。必须立足当前，着眼长远，突出重点，狠抓落实。

　　（一）争取加大投入，加快治理步伐

　　加快流域水土流失防治步伐，实践新的思路，关键在于稳定并不断增加投入。我们要坚持发展是第一要务的指导思想，充分认识并紧紧把握西部大开发、国家实施积极财政政策等历史性机遇，积极争取国家提高水土保持在生态环境建设总投入中的比重，加大对“长治”工程的投入，使流域水土流失治理速度能够满足全面建设小康社会的客观需要。当前要按照水利部的要求，认真做好利用世界银行贷款水土保持项目和南水北调中线工程水源区水土保持生态建设项目的前期准备工作，争取早日立项建设。在大力推进长江流域水土保持生态建设的同时，积极推动西南诸河水土流失防治工作的开展。

　　长江上中游地区是我国滑坡、泥石流集中分布的区域和山洪灾害的高发区。据不完全统计，长江上游共有1.6万多处滑坡和4000多条泥石流沟。滑坡泥石流不仅是长江泥沙的主要来源之一，而且极大地威胁着人民生命财产安全。近几年来，上中游山区滑坡、泥石流和山洪灾害造成的人员伤亡和财产损失，要远大于中下游平原区的洪灾损失。因此，做好滑坡、泥石流和山洪灾害防治工作，不仅是有效减少长江泥沙的必由之路，而且是保障流域广大山丘区人民生命财产安全的迫切需要。我们要高度重视并加大防治力度。当前，首先要进一步加强长江上游滑坡泥石流预警系统建设，规范、强化管理，大力开展群测群防，提高防灾减灾效益。同时，要积极推动滑坡、泥石流的治理工作，争取早日开展大规模治理。

　　（二）强化管理，创新机制，推动“长治”工程更好更快发展

　　长治”工程是流域水土保持生态建设的龙头和骨干工程，是全国生态环境建设的示范工程和品牌工程。我们要根据新的形势和新的要求，以完善制度为切入点，进一步规范和加强“长治”工程管理；要结合水土保持项目特点，积极推进建设管理体制改革和管理方式转变，探索推行项目法人制、招投标制和监理制的经验，加强前期工作管理，把规范项目管理的关口前移；要在坚持以小流域为单元治理的同时，积极推行按项目区实施的管理模式；要调整、优化“长治”工程布局，确保如期完成上游“四大片”的治理任务；要积极推行并逐步完善群众投工投劳承诺制，引导社会力量参与工程建设，加快“长治”工程建设步伐。

　　（三）强化预防监督，遏制人为水土流失

　　要全面贯彻落实预防为主的方针，认真实施好长江源头区和南水北调中线工程水源区水土保持预防保护工程，全面推进流域预防保护工作的开展，切实保护好现有天然和人工水土保持设施；要以全面贯彻落实水土保持“三同时”制度为核心，进一步完善监督管理的体制和机制，不断加大监督检查力度，最大限度遏制开发建设活动造成的水土流失；要深入广泛地开展水土保持宣传，不断增强全社会的水土保持意识和法制观念，为依法防治水土流失奠定牢固的社会思想基础。

　　（四）抓好“五个一”工程，全面加强流域水土保持基础

　　基础工作的薄弱，已越来越成为制约流域水土保持事业发展的因素。我们计划用三到五年的时间，组织完成“五个一”工程，全面强化流域水土保持工作基础，增强水土保持事业发展的后劲。“五个一”工程是：组织编写《长江流域水土保持》，全面总结“长治”工程的成功经验，初步建立流域水土保持理论体系，即一本书；编制完成《长江流域水土保持生态建设规划（区划）》，为新世纪流域水土保持生态建设提供科学依据，即一部规划；完成流域水土保持本底数据建设，实现定期发布流域水土保持公告的目标，即一个公告；组织开展以长江上游水土保持减沙效益和减沙目标课题为重点的科研攻关，深入研究长江流域水土流失规律，回答全社会关心的泥沙问题，即一个课题；加快流域水土保持信息系统建设，全面提高工作效率和管理水平，即一个系统。