黄河抢险忧思——由2003年黄河秋汛抢险引发的思考

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简介： 随着社会经济的迅速发展，防汛抢险工作愈来愈重要。同时，给防汛抢险工作提出了新的更高的要求，在新的形势下，防汛抢险工作也出现了许多新情况、新问题，特别是基层抢险基础条件较差，群众抢险队伍不稳定，难以适应防大汛、抗大洪、抢大险的需要。
关键字：防汛抢险 基础设施 队伍建设 数字防汛

随着社会经济的迅速发展，防汛抢险工作愈来愈重要。同时，给防汛抢险工作提出了新的更高的要求，在新的形势下，防汛抢险工作也出现了许多新情况、新问题，特别是基层抢险基础条件较差，群众抢险队伍不稳定，难以适应防大汛、抗大洪、抢大险的需要。因此，要坚持以人为本的科学的发展观和防汛抗旱的“两个转变，正确对待和处理防汛抢险工作中的各种关系，从体制、机制等方面认真研究解决防汛抢险工作中遇到的各种矛盾和问题，尤其要加强防汛非工程体系建设，提高抢险技术水平和抢险战斗力，扎实做好各项防汛抢险工作，保证工程和防洪安全。

　　1、抢险存在的主要问题

　　1．1 抢险基础条件较差

　　1．1．1 防汛抢险道路不畅

　　目前，黄河防汛抢险道路少、路况差，堤（坝）顶和上堤（坝）辅道大多未硬化，且与公路相连的上堤道路也少，有的工程没有防汛道路，有的工程防汛道路高度不够，防御标准低，一遇洪水漫滩，道路即被淹，使河道工程成为孤岛，抢险料物运不上来，后勤供应跟不上，抢险非常困难。特别是通往控导工程的基本上都是土路，工程本身的联坝绝大多数也未硬化，发生险情时，多伴有阴雨天气，道路泥泞难行，致使抢险机械设备和料物无法及时到达抢险现场，往往贻误战机，严重影响防洪工程抢险，2003年这个问题暴露得尤为突出。

　　1．1．2 基层通信保障能力差，信息采集处理手段落后

　　“数字防汛”建设缺乏专项资金，投入不大，防汛通信网络带宽不足、信息传输质量差，工情险情会商系统未进行全河联网，功能不全，系统使用尚不规范，基层通信保障能力差，信息采集处理手段落后，通讯工具不足，信息传输设备较少，难以满足防汛抢险需求。

　　1．2 抢险队伍建设亟待加强

　　1．2．1 群众抢险队伍流动性大，不稳定

　　近年来，随着市场经济的迅速发展，农村青壮年劳力大多外出打工经商，群众抢险队伍不稳定，流动性强，抢险技术水平不高，有的甚至有名无实，防汛抢险关键时刻队伍难以保障。

　　1．2．2 机动抢险队建设滞后

　　防汛机动抢险队在历年的工程抢险中发挥了十分重要作用，愈来愈成为抗洪抢险的中坚力量，实行水管体制改革后，防汛专业机动抢险队并入水管单位的运行观测机构中，抢险队员实行“一岗双责”，既承担水利工程的运行观测，又承担防汛抢险职责。目前，机动抢险队还存在着经费短缺，基地建设滞后，队伍老化，设备不足、性能差及设备老化、不配套等问题，影响整体战斗力，不能达到全天候、快速、高效、持久的抢险要求，抢险技术也较为落后，对抢险新技术、新方法、新机具的研究、推广力度不够，尤其对如何使传统抢险技术与现代化机械抢险有效结合，以及充分发挥机械抢险的高效率研究不够等。

　　1．2．3 基层专业防汛抢险队伍整体素质有待提高，抢险人才不足

　　目前在职技术工人队伍中大部分是近年来接收的退役军人和技校毕业生，绝大多数工作在治黄第一线，在防汛抢险、工程建设与管理等各项工作中发挥了重要作用。基层单位技术工人在治黄队伍中占大多数，但年龄结构偏于老化，文化层次偏低，有些仅有初中或以下文化程度。技师、高级技师占技术工人总数较少，抢险人才不足，难以适应防大汛抢大险的需要。

　　实行管养分离后，一部分职工到工程维修养护公司工作，这些职工大多长期战斗在黄河第一线，对黄河工程比较熟悉，且具有一定的实践经验，也是防汛专业队伍中一支重要的力量。但养护公司作为独立法人的企业，实行公司化管理，在防汛抢险中如何充分发挥这支队伍的重要作用，并实施有效的使用管理，尚需进一步明确职责，制定相关制度。

　　1．3 抢险修复经费不足

　　多年来，由于防汛岁修经费不足，用于抢险的经费更少，使工程抢险仅能控制险情，不能及时进行修复加固，造成有的工程常年带病运行。现实行管养分离后，按《水利工程维修养护定额标准》规定，水利工程维修养护经费只适用于水利工程年度日常维修养护，对于超常洪水和重大险情造成的工程修复及工程抢险费用、水利工程更新改造费用及其他专项费用另行申报和核定。但如遇小水大险等重大险情，如何迅速有效的解决相关费用，保证及时进行工程抢险修复，尚无明确具体的规定。

　　1．4 一些地方行政首长对黄河防汛抢险业务不够熟悉

　　防汛抢险实行各级行政首长负责制，而黄委及其各级单位是黄河的水行政主管部门，由于投资体制和防汛责任不衔接，地方行政首长对黄河工程建设、管理、维护、信息等没有直接参与和管理。因而，对黄河防汛的具体情况不很清楚。一些地方行政领导对防汛法规、预案、技术的学习不够，防汛业务不甚熟悉。直接影响防汛抢险的正确指挥决策。

　　2、主要对策与措施

　　2．1 强化地方行政首长负责制，使黄河业务部门和地方政府形成有机统一的整体，大力提高防汛抢险指挥决策和组织协调能力

　　要层层落实以地方行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，严格实行防汛督查制、防汛目标责任制、防汛考核制度、防汛责任和防洪预案公示制、防汛责任追究制等，构建坚强有力的防汛组织指挥体系，不断完善防汛抢险责任体系和防汛预案管理体系，逐级签定防汛目标责任书，进一步明确各级行政首长、河务部门及其他有关部门的防汛职责，实行防汛抢险责任化，理顺地方政府的领导和黄河业务部门日常管理的关系，建立完善以政府为责任主体，统一领导、科学决策、指挥有力、权威高效、协调一致的防汛工作运行体制和机制，强化地方政府和各级防指的防汛管理职能，黄河防汛业务部门要主动与地方政府多沟通联系，及时汇报防汛工作情况，通报汛情、险情等有关防汛信息，加强各级政府对黄河治理、开发和管理的参与，地方政府也要大力支持黄河防汛业务部门的工作，对有关黄河防汛抢险的重大决策等要充分征求黄河防汛业务部门的意见，使具有防汛职责的黄河业务部门和作为抗洪抢险责任主体的地方政府形成有机统一的整体。同时，黄委应根据黄河自身特点，编写黄河防汛抢险培训教材，利用各种形式，对各级行政首长进行防汛轮训、考核，使其熟悉掌握防汛抢险的形势、任务、基本情况、基础知识、法规、程序、预案等，提高指挥调度能力，大力推进防汛抗旱的“两个转变，有效实施洪水管理，建立科学民主的防汛指挥决策机制、协商协调机制、防洪抢险应急机制，严格指挥决策和调度程序，切实做到领导到位、责任到位、措施到位、指挥到位，认真组织实施防汛抢险预案，加强防汛抢险的社会化管理，维护公众的知情权、参与权、监督权，实行依法防汛，科学防汛，各方密切配合，团结协作，动员组织社会一切力量，共同做好黄河防汛抢险工作，确保防汛安全。

　　2．2 加强防汛抢险队伍建设，提高防汛抢险战斗力

　　防汛抢险队伍应建立以沿黄民兵预备役和基干民兵为主，机关团体和企事业单位职工等共同参与，专业队伍进行技术指导，群专结合、军民联防的防汛抢险运行机制。群众抢险队伍是抗洪抢险的一支重要力量，在新的形势下，要加强县、乡、村抢险队伍的建设，由民兵预备役、基干民兵和青壮年劳力组成群众抢险队，机关团体和企事业单位职工也要组建抢险预备队，按要求鉴定合同或协议，明确人员、责任和任务，建立群众抢险队伍的长效机制，采取多种形式，加强培训演练，提高实战能力，进一步完善有关制度，严明组织纪律，切实做到思想认识、人员组织、任务责任、工具料物、技术方案五落实，一旦工程出险，保证召之即来，来之能战。同时，制定有关法规，在防洪保护区内征收一定的防洪保安基金，建立防汛抢险奖励补偿机制，用这部分经费给群众抢险队伍一定的奖励和补贴，调动群众的积极性，使群众抢险队伍健康发展。

　　防汛机动抢险队是抢险的生力军，应加强专业化、正规化、机械化建设，落实机动抢险队建设和运行管理经费，加强基础设施建设，足额配置更新抢险机械设备，包括必要的船只、救生器材等，优化人员结构，强化技能培训和演练，不断研究推广防汛抢险新技术、新材料、新机具、新方法、新工艺，特别要加强对漏洞、管涌、决口等机械化抢险技术的研究，认真搞好人、材、机和水、陆等抢险的优化配合，并组建水上抢险队，以适应各种复杂恶劣环境下的抢险。在危急抢险时，全体抢险队员都须身穿救生衣等，采取各种措施，不断提高抢险技术水平和整体作战能力，特别是应急应变能力，承担急、难、险、重的抢险任务，使之成为设备精良、技术过硬、制度健全、纪律严明、作风优良、迅速快捷、能打硬仗的铁军，保证防汛机动抢险队持续健康发展。同时，有关建筑和水电工程施工企业、黄河工程维修养护公司等要利用已有的人员和设施设备，发挥自身优势，扩展防汛抢险职能，提高抢险能力，与有关单位签订协议，一旦抢险需要，则可立即调用投入抢险，按规定支付相关费用。

　　治黄专业队伍是防汛抢险的骨干力量，要高度重视专业队伍建设，强化措施，完善制度，制定计划，落实经费，采取自学、举办培训班、知识竞赛、技术比武、考试等多种方式，加强专业队伍防汛抢险法规、知识、技术的学习和抢险技能的培训和操炼，不断丰富更新防汛抢险业务技术知识，建立人才竞争激励机制、考核奖励机制、选拔任用机制，加强人才的管理，优化人才结构，形成尊重人才、爱护人才、培养人才、重用人才的良好氛围，设立技能人才开发培训基金，加大岗位技术培训力度，培养和引进一大批防汛抢险技术人才，提高防汛抢险工作水平和管理能力，增强现场指导、指挥查险抢险的能力和应对突发事件的处置能力，全面提高治黄队伍的整体素质，以适应防大汛、抢大险的需要。

　　2．3 加快“数字防汛”建设步伐，大力提升防汛抢险现代化水平

　　目前，黄委“数字防汛”建设已初具规模，在历年的防汛抢险中发挥了巨大作用，但还难以满足防汛抢险的迫切需要。特别要加强基层防汛信息化建设，进一步完善“数字防汛”建设规划，建立专项建设资金，尽快建成涵盖全河的气象水文测报预报、指挥调度、查险抢险、灾情统计等 “数字防汛”体系，建设覆盖全流域的广域计算机网络系统，进一步完善防汛指挥决策系统、防汛异地视频会商系统、工情险情会商系统、水情信息查询系统和遥测水位站网系统，并将计算机局域网连至黄河系统的各县局，加快数据存储与管理系统建设，拓展防汛调度信息监测系统，开发防汛物资调度管理系统和灾害统计系统，逐步实现各应用系统与三维地理信息系统共用平台链接，进一步完善通信、计算机网络以及遥感监测和应用软件等方面的建设，开发遥感信息管理应用系统，加宽网络带宽，提高信息传输速度和传输质量，加快实施防汛抢险现场音视频信号的采集和传输建设，配备车载音视频信号采集和无线转发设备，提高应急通信能力，确保在任意区域发生险情时，能将防汛抢险现场的图像、数据和话音等信息及时传至各级指挥部门，大力推进防汛现代化建设，实现流域防汛信息资源共享和一体化管理，大力提高防汛工作整体水平。

　　2．4 加强防汛道路等防汛基础设施建设，为防汛抢险创造良好的条件

　　防汛交通道路、通信、照明、监测、管理房等基础设施，是防汛抢险的先决条件，也是抢险的基本保障，要高度重视，从长计议，统筹兼顾，实行统一规划，统一标准，落实建设资金，逐步建设完善。以后新建防洪工程的基础设施建设应与工程同时设计、同时建设、同时投入使用，保证一步到位，建设完善配套的防洪工程体系和非工程体系，特别要加强防汛道路的日常维护和建设、管理，认真搞好防汛道路建设和整修设计，按要求增修必要的防汛道路，对堤（坝）顶、上（坝）堤道路及联坝全部进行整修硬化，使防汛道路达到一定的防洪标准，以免洪水漫滩时，使工程成为孤岛，保障防汛交通道路畅通。

　　2、5 实行科学抢险，主动抢险，提高抢险效率

　　黄河中下游部分河段为典型的游荡型河道，河道宽浅散乱，河势摆动不定，河床逐年淤积抬升，沙洲密布，叉流丛生，往往形成 “斜河”、“横河”，使河道工程造成重大险情，且屡抢不止，险情难以控制，抢险持续时间长，且消耗大量的人力物力。因此，要加强河势观测和巡堤查险工作，及时探摸工程根石情况，发现“斜河”、“横河”等畸形河势，要及早采取措施排除，改善河道形态，减少险情发生；如发现根石不足，要及时进行补强加固，做到主动抢险，把险情消灭在萌芽状态。一旦发生险情，要根据河势、险情变化等情况，制定实施科学合理的抢险方案，合理调配人力，物力、机械设备，充分利用新技术、新材料、新设备，采取有力的抢险措施，做到抢早、抢快、抢准。若 “斜河”、“横河”顶冲淘刷严重，出现重大险情时，应在抢险的同时，利用挖泥船、射流清淤船、泥浆泵等设备，采取爆破、开挖等措施，进行切滩导流，疏通河道主槽，理顺河势，及时化解险情，提高抢险时效，减少抢险消耗，保证工程安全。

　　水利工程实行“管养分离”后，水利工程维修养护经费只适用于水利工程年度日常维修养护，未包括重大险情造成的工程修复及工程抢险费用等，为了有效的解决这一问题，应制定完善有关规定，并设立重大险情抢险修复专项基金，以保证抢险修复工作顺利进行。

　　参考文献：廖义伟：以洪水管理的理念指导黄河防汛工作黄河网