长江河道采砂管理实践与探索

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简介： 长江河道采砂历史悠久，但机械采砂始于２０世纪７０年代后期。随着长江中下游地区经济建设的快速发展，采砂规模越来越大，单船采砂能力也大幅度提高。
关键字：长江河道 采砂管理 实践与探索

　　长江河道采砂历史悠久，但机械采砂始于２０世纪７０年代后期。随着长江中下游地区经济建设的快速发展，采砂规模越来越大，单船采砂能力也大幅度提高。在可观的经济利益驱动下，加上缺乏有效管理，长江中下游河段一度形成滥采乱挖的局面，对长江中下游干流河势稳定、防洪与通航安全以及社会稳定等产生了严重影响，引起了社会各界的广泛关注，国务院有关领导也曾多次批示，要求迅速、坚决地整治长江河道采砂秩序。在此背景下，《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）由国务院颁布并于２００２年１月１日起施行。《条例》颁布实施以来，水利部长江水利委员会（以下简称长委）和沿江各级水行政主管部门，认真履行《条例》赋予的各项职责，依法行政，加强监管，使长江河道非法采砂得到了初步遏制。长江中下游昔日不分白天黑夜，明目张胆的非法采砂行为，目前已基本转为夜间盗采；过去几条甚至十几条大型采砂船云集江面，大规模的非法采砂景象也已极少再现。

一、 ２００２年长江河道采砂管理实践

　　２００２年是《条例》实施的第一年，长江河道采砂管理面临着许多新的问题和挑战。长委和沿江各级水行政主管部门，积极探索管理办法，大胆实践，依法行政，较好地履行了《条例》赋予的各项职责，长江河道采砂管理工作取得了积极进展。

　　２００２年的长江采砂管理的实践之一，是长委和沿江各级水行政主管部门，把学习和宣传《条例》，作为首要工作来抓。通过举办各类培训班，召开采砂户座谈会，利用新闻媒体宣传报道打击非法采砂及有关案件处理情况，有针对性地发表电视讲话和宣传文章等，广泛宣传滥采乱挖江砂可能造成的各种危害；宣传实行统一规划和实行总量控制，是科学开发利用江砂资源的重要基础；宣传实行地方行政首长负责制是实现有序管理的组织保证；宣传依法打击违法采砂对维护沿江两岸人民利益的重要作用等。通过对《条例》广泛而深入的宣传，提高了广大干部群众的法制意识，增强了沿江广大群众维护长江河道采砂管理秩序的自觉性。

　　实践之二，是加强队伍建设，提高监管能力，为长江河道采砂的长效管理创造条件。经水利部批准，长委于２００２年４月专门成立了长江河道采砂管理局，并正式组建专司采砂管理的水行政执法队伍。湖北省黄冈市成立了长江河道采砂管理站，对长江河道采砂实行了采砂规划、许可、收费、监督检查“四统一”管理。江苏省南京市聘用武警退伍战士，组建了两支素质优良的采砂管理专业执法队伍，配备了４艘采砂管理水政执法船和必要的强制执法工具，每年从财政安排３００多万元的专项执法经费，保证长江河道采砂管理工作的需要，不仅使南京市河段禁采管理工作成效显著，而且树立了水行政主管部门的执法权威。

　　实践之三，是保持对非法采砂的严打高压态势，维护长江禁采管理的良好秩序。据不完全统计，２００２年长委和沿江各级水行政主管部门开展检查和组织打击非法采砂活动４６００余次，查处各类违法偷采船只２０００余艘次，拆除违法偷采船只采砂设备１５００余台套。

　　实践之四，是积极探索对采砂船只的有效监管途径，从源头上遏制非法采砂活动。一年来，江苏、安徽、湖北等省多次对采砂船只进行了清理，长委于２００３年１月２７日组织中下游四省统一开展清江行动，要求各省对采砂船只进行登记造册并实行集中管理，一些地方还采取措施，坚决取缔小型采砂船，严格控制新建采砂船，在一定程度上从源头上遏制了非法采砂活动。

　　实践之五，是抓紧开展有关基础工作。主要是编制完成了《长江中下游干流河道采砂规划》；制订《条例》实施办法，下游４省的实施办法预计不久即可正式颁布实施；启动了第一批以执法船为主的基础设施建设和装备购置，第一批１０艘执法船正陆续投入使用；开展了对开禁后长江河道采砂管理机构设置、采砂许可审批、《规划》实施方案编制规程和可采区现场监管模式等问题的研究，取得了初步成果。

二、对长江河道采砂管理中若干问题的思考

　　自上世纪９０年代初开始，长江中下游河道采砂秩序长期处于比较混乱的状况。１９９６年江苏省率先对境内长江干流实行禁采，至２００１年２月８日，江西省实施禁采令后，长江中下游干流全线实施了禁采。尽管沿江各省切实加大了对非法采砂的打击力度，但是在长江上从事非法采砂的大型采砂船的数量和采砂能力仍然急剧增加，少数江段的非法采砂行为仍然十分猖獗。２００２年１月１日，《条例》正式颁布实施，但就在当年汛后，长江中下游干流河道非法采砂再次出现反弹。长江河道非法采砂为何屡禁不止？《长江河道采砂管理条例》为什么还未能得到全面的贯彻执行呢？针对这些问题，笔者结合一年多来长江河道采砂管理的实践作了一些粗浅的思考，归纳起来主要有以下几方面的原因。

　　１．巨额利润是非法采砂屡禁不止的主要根源之一

　　长江中粗粒径的江砂是优良的建筑材料，每年市场需求量达数千万吨，而开采江砂直接成本很低，偷采砂者又逃避了国家有关税费，因此非法采砂存在着巨大的利润空间。据调查，目前在长江上有一定规模的机械采砂的直接成本仅仅为每吨１元左右，而长江江砂的船上交易价（运砂船上船价）高达每吨８～１２元，平均按每吨１０元计，长江非法采砂每吨就有９元的毛利润。２００３年４月初，长江水利委员会在长江干流鄂赣边界查处了一起非法采砂案件，一艘２×１６５０ｋＷ（以下简称１６５０型双泵）采砂船（２００２年９月下水的新船）平均每小时采售江砂高达２０００余ｔ，当晚江砂的船上交易价是每船（１６００ｔ）２万元，由此可见，一艘大型采砂船每晚（按８小时计）的非法所得可达２０万元。简单计算下去，一艘１６５０型双泵采砂船，一年只要有１／４的时间从事非法采砂，其非法所得就有１６００万元之巨。而采砂船的造价仅为８５０万元。如此巨大的利润空间，难怪有如此多的不法分子铤而走险从事非法采砂，难怪有些人敢于从地下钱庄贷取年息１８％的贷款从事非法采砂！

　　２．少数地方存在严重的地方保护主义成为非法采砂的保护伞

　　《条例》第三条规定：“长江采砂管理，实行地方行政首长负责制。”然而，沿江极少数地方政府部门不仅未按《条例》的要求担负起应有职责，反而从眼前和局部利益出发，为非法采砂者大开绿灯，在一定程度上起到了充当非法采砂者保护伞和纵容非法采砂行为的作用。２００２年８月下旬，在长江某敏感河段，在高洪水位时期发生了一起情节极为严重的非法采砂事件。经查，这是一起打着“平垸行洪”旗号公然进行非法采砂的典型案件。在这起非法采砂事件发生和发展的过程中，地方政府先是想方设法，把几乎毫无关联的开采江砂与“平垸行洪”工程挂起钩来，为非法采砂者办理了相关的“合法”手续，然后是对每艘工程船（实质是非法采砂船）收取每月３０万元的“管理费”，一共收取“管理费”１２０万元，而所谓与之“关联”的平垸行洪工程总投资仅为３０余万元。最后，在有关部门对这起非法采砂案件查处的过程中，当地政府部门还找出种种借口，为非法采砂行为开脱和叫屈。虽然这起非法采砂事件和有关当事人，在国务院主要领导的直接关注下得到了应有的处罚，但其中暴露出的问题令人深思。

　　３．非法采砂，现象在江上，根子在岸上

　　几乎所有的非法采砂都有一个共同的特点，那就是非法采砂者往往是与盗采江砂所在地的黑恶势力相互勾结。大量的非法采砂案件表明，非法采砂的组织者（俗称“带泵人”，以下简称“带泵人”）一般为当地的黑恶势力或与黑恶势力有着密切的关系，带泵人负责指定盗采江砂区域，组织运力（运砂船），他们或是在相当长的江段布置监控点，对执法机构进行反监控，逃避监管，或是利用各种手段，收买管理、执法队伍中的意志薄弱者，为其所用，保护非法采砂行为。带泵人因此要对每一艘非法采砂船每晚（一般都是在夜间盗采江砂）收取５万元的保护费（又称押金），并向非法采砂者承诺，如果非法采砂船被执法部门抓获，一切由带泵人负责出面摆平或者承担全部的处罚金和相关损失。事实上，因为带泵人在当地都有相当庞大的社会关系网，信息灵通，组织非法采砂手段狡猾，从而使非法采砂屡屡得手，带泵人也因此从中获取巨额的非法所得。由此可见，非法采砂，现象在江上，根子在岸上。

　　４．现有执法能力不适应管理工作的要求

　　长江中下游非法采砂行为具有以下几个显著特点：一是长江中下游多属分汊河道，江面宽阔，分汊众多，便于非法采砂者躲避和逃逸；二是为了逃避监管，非法采砂者多选择在行政区划交界水域，在夜间甚至天气条件比较恶劣的情况下偷采江砂；三是非法采砂者利用在非法采砂活动中获得的巨额资金，在采砂船上配备了ＧＰＳ、地面雷达、夜视仪等先进设备，并在长江两岸布点，对执法部门实施反监控，信息灵通，反应迅速。而目前沿江各省打击非法采砂的现场执法能力还很不足。据统计，目前长江中下游沿江８０％的县（市）没有专用的执法监督艇和执法监督车，已有的执法监督船也很少配有ＧＰＳ、雷达、夜视仪等监测设备，且常规设备也比较陈旧，船速慢；大部分县（市）没有专门的管理机构和执法队伍，已有的执法队伍也不具备强制执法能力，因此经常有暴力抗法事件发生；除江苏省南京市外，绝大部分地（市）、县（市）没有用于打击非法采砂和日常管理的专门经费。可见，现有执法能力严重不足，是制约长江河道采砂管理工作的重要因素之一，亟待解决。

　　５．采砂船只的管理问题较突出

　　表现在两个方面：

　　一是禁采期对采砂船只的集中停放，统一管理工作不到位。《条例》第十六条规定：采砂船舶在禁采期内应当停放在沿江县级人民政府指定的地点，无正当理由，不得擅自离开指定地点。但据沿江各省统计：目前只有大约４０％的采砂船舶停靠在指定地点，且有些地方对集中停靠地的采砂船舶监管不严，没有派专人实施２４小时看管，使少数非法采砂者有机可乘。大量采砂船舶在江面上任意流动，大大增加了长江河道采砂现场监管的难度。

　　二是在现有采砂能力严重过剩的情况下，仍有不少地方在建造新的采砂船，且单船采砂能力也急剧攀升。据对长江中下游各省现有采砂船的调查分析，保守估计，长江中下游现有采砂船的年采砂能力已达数十亿ｔ，而《长江中下游干流河道采砂规划》提出的年采砂控制量为３４００万ｔ。２００２年６月，笔者随同中央电视台记者调查时，发现在安徽省一河滩地上正在建造的大型采砂船就有９艘；２００３年３月初，湖北省黄冈市长江河道采砂管理站现场抓获的一艘采砂船单船采砂动力为３５００ｋＷ。据查，这艘巨型采砂船是２００３年１月份刚刚下水的新船。如此无节制地建造采砂船，不仅会造成国家资源的大量浪费，也会增加长江河道采砂管理的压力。

三、对策与建议

　　长江河道采砂管理是事关长江河势稳定、长江防洪安全和通航安全的大事，中央政府对此高度重视，同时也备受社会关注。国务院领导曾多次就此事做出重要批示，要求国家有关部门和沿江各级政府采取切实有效措施，迅速、坚决地整治长江河道采砂秩序，保障长江防洪安全和通航安全。笔者认为，整治长江河道采砂秩序措施主要有以下几个方面：

　　１．利用经济手段，调整长江河道采砂的收益率

　　通过征收砂石资源费和对采砂经营权进行拍卖或招标的方式，降低长江采砂的收益率，使其达到或接近社会平均利润水平，从而引导绝大多数从事长江采砂经营活动的企业和个人转产，减少长江河道采砂管理的压力。

　　２．全面贯彻《条例》，把地方行政首长负责制落到实处

　　实行地方行政首长负责制，是全面贯彻《条例》，实现长江河道采砂依法、科学、有序管理的关键措施之一。只有沿江各级地方人民政府把地方行政首长负责制真正落到实处，长江河道采砂秩序才能根本好转，为科学、合理、有效地开发利用江砂资源打下坚实的基础。

　　３．做好采砂船的集中统一管理，从源头上遏制非法采砂活动

　　首先，沿江县级人民政府要按照《条例》规定，切实做好禁采期对现有采砂的集中统一管理，对所有采砂船只登记造册，集中停放，并指派专人对集中停放地封存的采砂船只，实行２４小时看管，无正当理由，不得让采砂船随意离开。
　　其次是有关行业主管部门，要严把新建采砂船的审批关，原则上，在今后相当长的一个时期内，不再批准建造新的采砂船只。

４．迅速提高现有执法能力，满足日常监管需要

　　根据长江河道采砂管理的特点和实际需要，沿江各地（市）、县（市）要组建一支１０人左右的专门从事长江河道采砂管理的执法队伍；至少配备一艘性能优良、有必要的监控设备的执法监督船，配备一部执法监督车；在非法采砂活动频繁和管理任务繁重的江段，建立执法基地，以减少执法成本，提高执法效率。为此，沿江县级以上人民政府应安排必要的专项经费，用于河道采砂管理的能力建设。

　　５．继续保持高压态势，严厉打击非法采砂

　　现阶段，长江中下游仍然处于全线禁采期，各地要继续采取强有力的措施，严厉打击各类非法采砂事件，特别是对一些影响较大的典型案件，要依法从重处罚，并追究对非法采砂行为提供保护的部门和有关责任人的责任，坚决打击地方保护主义，维护长江中下游的禁采工作局面。

　　６．加大宣传工作力度，营造良好的社会氛围

　　各地要采取多种形式，广泛宣传乱采滥挖长江江砂的危害性，宣传贯彻落实《条例》以及做好长江河道采砂管理工作的重要性，形成全社会关心、支持、参与长江河道采砂管理的良好局面。