风景名胜区的保护和管理中存在的若干问题

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　　进入21世纪，迎来了我国风景名胜区事业的又一个重要发展时期。据有关统计资料表明，到2000年底，全国已建立风景区667个(其中国家级119个、省级510个、市县级48个)，总面积超过国土面积的1％，泰山、黄山等12处国家重点风景名胜区被列为世界遗产，1999年11月，黄山获首届梅利娜·迈尔库里文化景观保护与管理荣誉奖，亚洲仅此一例。我国风景区工作跨上一个新的台阶。但毋庸讳言，风景名胜区的保护和管理也存在着严重的问题。其最大的威胁来自严重的商业性倾向：将风景名胜视作获取利润的市场，为谋取高额回报而乱搞各种各样的建设项目，破坏生态，破坏环境，直接危及资源的存在。为此，必须找出解决问题的有效办法，否则，风景名胜区事业的进一步发展，将是微于指望的。

1、管理者的自身定位，将直接影响到风景区保护的最终效果

风景名胜遗产保护中的最主要的矛盾是保护与利用之间的矛盾，而保护与利用都是依靠管理这个手段来实现的。这时管理者的自身定位，将直接影响到遗产保护的最终效果。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色(steward)，而不是业主(owner)的角色，”。他们认为国家遗产的继承人是当代和子孙后代的全体美国公民，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利。这种遗产保护中的伦理观念，在我国的遗产保护中应予以提倡。中国的风景名胜遗产是全中国人民以及后代子孙的共同财富，中国的世界遗产是中国人民以及世界人民的共同财富。任何个人、单位或地方政府都没有资格、也没有任何理由窃取遗产的继承权，任何管理政策和建设行为都要站在全体国民和子孙后代的立场上去权衡和取舍。

2、制订科学的规划决策是重中之重

科学的规划决策系统是保证国家遗产有效管理的有力工具，搞好风景区的各项工作“前提是规划，核心是保护，关键是管理”。风景区的规划是保护好、建设好、管理好风景区的重要手段和必要前提。目前国家级风景区中已有80余处的总体规划已报经国务院批准，大部分省级和市县级风景区也编制了总体规划但我国目前在规划决策方面与先进国家的差距较大，主要表现在规划的可操作性不够、决策过程科学性不够、公众参与强度不够等。在这一方面应向美国学习一些有益的经验，如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划、实施计划年度报告、三级规划决策体系等等” 。学术界应与相关政府部门通力配合，尽快充实完善有关遗产保护管理方面的规范、指南、制度和其他政策性文件，最终形成符合我国实际的、切实有效的规划与决策体系。

3、解决好周边环境的不协调问题

　　这是目前申报世界遗产的难点问题，也是大多风景区花费力量最多的地方。没有协调的“遗产环境”，就不可能列入《世界遗产名录》。自然与文化遗产地不能脱离它所处的周边环境。美国在这一方面的教训也不少。美国国家公园局在很长时间内只是关注公园内部的管理事务，没能及早参与处理国家公园外围环境中存在的问题，给国家公园边界内遗产的保护造成了极大隐患。我国的遗产地保护中也存在着类似问题，程度甚至比美国更为严重。都江堰—青城山花费2亿多元，龙门、武夷山各花费1亿多元，主要是用于整治遗产周边环境。所以在规划中对于已经列入遗产的风景区在维护好现有环境的基础上，对环境整治和保护遗产提出更高要求，避免出现都江堰、武夷山等遗产地“先建乱，后整治”的老路。

4、正确处理遗产保护与旅游开发之间的关系

　　遗产保护与旅游开发的矛盾性是显而易见的。不合理的旅游开发不仅对遗产造成难以挽回的损失、毁灭，而且降低了遗产对旅游者的吸引力，反过来阻碍了旅游业的进一步发展。泰山在进行旅游开发中不注意对自然景观的保护。在彩石溪沿线的公路上，像鹦鹉崖(图3)、钓鱼台等景点，由于开山修路已经受到影响，甚至破坏，景观质量大打折扣，这是非常让人痛心的。还有中天门到南天门之间的索道建设，这条快到报废年限的索道又顶着各方面的批评和反对进行扩容和更新了。月观峰下10000多m2的坍塌面还没有愈合，又开山炸石破坏了5000多m2的山景，更多更高的钢铁支架又竖立起来，造成对泰山景观更大的破坏。而且，该索道位于泰山世界遗产保护的核心区域，位于从中天门眺望南天门重要景观的视域之内，位于从岱顶天街西望月观峰的视线之内，凌空的绳索、高耸的支架，穿梭的吊箱，一步登天的气势，破坏了风景区内神圣的登山气氛。

　　事实上，遗产保护与旅游开发并不具有必然的矛盾性。如果我们站得高一些，看得远一些，两者更多的会显现出一致性。遗产“原作”的有力保护，会吸引更多的人在更长的时间内前来游览。旅游“景区”的合理开发，旅游者的参与，会更好的发挥遗产的功能，更好的实现其科研、历史、文化、美学等价值。同时，促进遗产更好的保护与利用。

　　发展才是硬道理。如果大家在这一点上达成共识，各方面的分歧就会小一些。只是，怎样理解这个“发展”呢，是指眼前的经济增长呢，还是协调、稳定、持续的发展。对这一问题如果有正确的认识，我们在处理”五一”、“十一”、泰山极顶观日出等旅游高峰之类的问题时，就会想到用经济手段(提高门票)、行政手段(限制人数)、信息手段(信息预警)来解决，而不是采用修、扩建索道，增加环境容量等措施。

5、加强立法，搞好法制建设

　　1985年国务脘颁布了《风景名胜区管理暂行条例》，已经“暂行”15年。而1992年，建设部起草的《风景名胜区法》，至今尚未纳入到国家立法的程序。立法滞后带来了系列的问题，表现最严重的问题是规划管理不力，造成了风景名胜区内的乱搭乱建严重。风景名胜区规划套用我国城市建设规划思路，保护规划意识不强，是造成风景名胜区建筑过多的另一个原因。去年，联合国教科文组织世界自然遗产中心的专家来检查我国世界遗产地的情况，当他看到九寨沟里面新盖的一栋栋的楼房，大量的游客住进风景名名胜区内对环境造成很大破坏时，非常痛心地说：“你们在杀一只会下金蛋的鸡”。到了湖南，看到了著名世界自然遗产地武陵源风景名胜区的山顶上修建了大量的房子，他说：“你们中国人最喜欢龙，可现在你们是在龙的脖子上盖房子，它还能活吗?”他称武陵源风景区山顶上为“天城”。

　　国外对国家公园的保护性规划是很重视的，例如：美国国家公园管理局对国家公园的规划是严格按照国家通过的法案进行的，它始终贯串“保护优先”的原则。美国国家公园的规划分四类：一是综合管理规划；二是战略规划；三是专项行动计划，如河流保护、野生动物保护、生物多样性保护、湿地保护等行动汁划；四是公园自身的年度计划。美国规划项目是由国家公园管理机构提出申请，国家公园管理局同意立项后，拨专款委托专业机构负责编制，编制完成后，报国家公园管理局，最后经国会讨论通过。风景名胜区规划的严肃性体现了一个国家依法管理风景名胜区的水平，也体现了他们可持续发展的认识水平。鉴于我国目前的{管理暂行条例}没有洋细具体的规定，没有完备的法律地位，“风景名胜区法”的出台已刻不容缓，建议列入特殊重要的议事日程。

6、建立特许经营许可证制度刻不容缓

　　旅游业发展带来了商业的繁荣，而繁荣背后却隐藏着商业化危机。泰山登山沿途神圣的朝天气氛正逐渐被被浓厚的商业气氛所取代。以前是三里一旗杆，五里一牌坊，如今在旗杆和牌坊之间是出现了地摊、小店；景点附近设立了照相点(图7)；天街成了商品一条街，立上所谓“天街无假冒伪劣一条街”的告示牌，天上仙境沦为人间俗市。大多数景点附近同时也是小商贩聚集地，他们出售的商品大多质量低劣，品种雷同；不仅如此，他们的招牌，遮蔽物往往简陋粗糙而又鲜艳夺目，有的甚至还位于景点重要的观景方向上。小商小贩招揽着过往游客，在这种气氛中攀登，对于体会泰山悠久的历史文化和壮美的自然景观都是严重的干扰。建议建立特许经营许可证制度，对风景区内的一切经营、服务性项目，实施特许经营许可制度。在这方面我们可以向美国借鉴学习。美国国会早在1965年就通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。

　　风景名胜区的保护和管理工作在新时期、新世纪面临更多的挑战和机遇，我们要利用科学的方法，抓住机遇，勇敢地迎接挑战，保护好珍贵的风景名胜资源，为子孙后代留下一份宝贵的遗产。

参考文献：

《市场经济下风景名胜区的保护与开发》， 《城市规划》 2001-11

《对泰山风景区内修建索道的几点思考导言》，《中国园林》2001-4

《黄山可持续发展生态境域的保护及存在问题》，《中国园林》2001-3

《风景名胜区开发经营问题的探讨》， 《中国园林》2001-5

《美国国家公园体系的发展历程及其经验教训》，《中国园林》2001-1

《泰山景观资源的保护与利用》，《城市规划》2001-4

《风景名胜区与旅游》，《中国园林》2000-2