运用工程项目管理推进税收信息化建设

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大型信息化工程建设涉及多个并行且互相关联的项目，是多部门参与、多厂商参加，建设周期相对较长的系统工程。如何对各项目、各环节和各阶段的工程建设目标、计划、资源、风险、问题等进行统一协调和控制，以保证工程整体协调推进和预期目标顺利实现，这是当前包括税务信息化在内的电子政务建设的一个难题。深圳国税于2002年底启动了为期三年的信息系统整合工程，在工程建设过程中，逐步建立并总结出一套大型信息化工程建设和管理方法，有效保证了工程建设的顺利开展，为圆满完成整合工程规划提供了制度保障。目前，三年整合工程建设规划已经如期完成，并取得了较好的税收征管效益、纳税服务效益和社会经济效益。2006年1月，国务院信息化工作办公室组织专家对深圳国税完成的《电子政务建设方法论实证研究》课题进行了评审，专家组认为：该工程作为一个成功的案例，对我国电子政务的发展有重要的示范意义，其所提供的工程管理和项目管理的成功案例，对于统筹规划我国电子政务建设和应用具有重要的示范作用。该文立足深圳国税信息系统整合工程的成功实践，全面介绍了工程项目管理的主要方法、成效和启示。
　　2002年底,深圳国税在制订三年信息系统整合规划的基础上，启动了为期三年（2003--2005年）的信息系统整合工程。在实施整合工程前，我们对引入信息化工程管理模式的必要性和可行性有三个基本判断：一是传统行政管理架构下分散化的信息化建设组织模式，难以有效统筹行政、业务和技术部门力量，考试/大难以高效利用各种内外部资源；二是由于缺乏有效的管理和控制手段，对整合工程的三十多个并行且互相关联的项目难以及时、准确地对多方向、多层次又多影响的各种问题进行准确判断和合理处理。三是发达国家税务部门的成功经验，以及许多失败的案例都证明，一个好的信息化建设计划必须有必要的组织保障措施贯彻执行，而实际工作中往往是因为忽视了管理机制建设，工程执行力缺乏保障，并影响了工程目标实现。正是基于这样的考虑，深圳国税积极借鉴国际先进经验和科学方法论，探索建立了一整套大型信息化工程建设管理模式，满足了整合工程建设的需要，保证了工程的顺利开展，实践证明效果较好。
　　一、信息系统整合工程管理的主要做法及成效
　　大型信息系统建设是一个技术创新的过程，更是一个制度创新的过程。三年来，深圳国税克服各种困难，立足自主创新，逐步建立健全了一整套工程管理机制，主要开展了以下方面工作。
　　（一）把信息化管控模式规划和工程管理机制设计作为信息化建设规划的重要组成部分。深圳国税在制定三年信息系统整合规划的过程中，借鉴国外税务部门实施大型信息系统工程的成功经验，把信息化管控模式设计与信息化变革战略、信息化组织架构设计进行同步规划，提出了与信息化建设任务相配套的工程管理模式，并逐步建立起包括信息化组织架构、信息化管理流程、目标和考核、标准和规范的一整套信息化管控模式。实践证明，这一实施策略对于实现整合工程的整体有序变革，逐步搭建起信息化建设和科学运维模式具有重要意义。
　　（二）建立适应大型信息化工程建设需要的组织架构。为充分发挥行政、业务和技术部门的作用，深圳国税在信息系统整合工程建设过程中，建立了包括三个层次的信息化建设组织架构，第一个层次为信息化建设领导小组，由局领导组成，负责管理和协调信息化建设中的重大事宜；第二个层次为信息化建设办公室，由主管信息化工作的局领导直接负责，设立综合、规划、总架、需求、开发、运维、数据等专业组，主要是承担信息化建设领导小组日常工作的组织和实施，考试/大并具体负责工程的推动工作；第三个层次为信息化建设基层组织和各项目团队，完成日常工作。通过建立这一组织框架，一是实现专业化归口领导。改变了过去多头领导、多头决策、多头组织实施的问题，所有业务需求、系统开发和运维，以及相关经费划拨、人力资源调配都做到归口信息办管理，统筹推进；二是实现联合管理。对内，由专职领导统筹指挥和协调技术、业务、行政部门实施信息化的相关工作。较好发挥各职能部门的优势，形成合力，减少内耗；集中各方精英，从整体利益出发，通盘考虑需求和预期效益，避免重复建设、规模失控等问题；实现从人才使用、培养的一体运作。对外，一方面引进“外脑”，另一方面统一组织外包事项管理，发挥各方优势，用好各种资源，强化沟通及监管。三是实现工程管理组织架构和信息化建设组织架构的有机融合。信息办主要是进行方向性决策和宏观管理，负责合同管理、需求管理、开发立项管理、开发监督等职能。工程办是具体负责工程实施和执行，信息办成员也在工程办中担负主要的管理职责。
　　（三）引入国际先进的工程和项目管理方法论，建立一套科学、系统的信息化建设机制。围绕提高工程管理的领导力、执行力和精细度，深圳国税借鉴国外成功经验，借助“外脑”力量，探索建立了一套科学的、系统的工程以及项目管理机制，重点从八个方面开展工作：（1）统一人力资源管理。采用全职、半职、兼职等多种参与方式组织一百多相关人员参加工程建设，按照项目组和专业组配置在不同的岗位。并构建了一套包括工作岗位配置、能力培养、任务分配、绩效评价等工程人力资源管理机制，做到了人力资源的配置合理、管理高效、激励到位。（２）严格需求管理。采用标准的需求规格说明书方式，规范和细化业务需求的收集、分析和确认工作，并建立严格的需求变更管理流程。（３）建立有效的内外沟通机制。采用定期的项目例会、工程办例会、专题会议、项目进度报告、工程进度报告、工程简报等形式，在项目层面、工程层面、内部和外部及时有效的沟通各类信息和解决问题。（４）严密计划和进度管理。各个项目都制定了详细的工作计划，并在实施过程中通过例会报告的形式对进度严格监控。在工程层面，对重要节点和里程碑实施动态跟进和监控，使得各项目和工程整体进度得到保障。（５）建立动态问题跟踪和风险管理机制。采用标准的问题日志工具及处理反馈流程，记录、跟踪解决和汇报发现的各类问题和潜在的风险，确保没有由于问题拖延而对工程进度和质量造成重大负面影响。（６）强化项目质量管理。强化对工程和项目管理流程、文档标准、系统测试等决定质量的关键环节控制，确保了系统整体质量。（７）加强版本管理。强化各个系统的版本信息管理，明晰各系统之间的依赖关系，周密计划各系统的发布和变更，较好地避免了单个项目变更影响其它系统正常运行的问题。保证了整个工程顺利开展。（８）采用积极稳妥的上线策略。严格试运行管理，密切管理、业务和技术角色上线协同，保证了系统上线前全面验证。
　　（四）理顺工程建设内部各种关系，实现专业化基础上的整体协同。为保证工程建设目标在各个项目中都能得到贯彻和实现,通过工程管理沟通会议、工作流程化与建立责任制度，理顺了工程建设中的五个关系：（1）专业管理和项目管理的关系。以业务部门负责人为项目推进负责人。在项目推进过程中，加强项目组与工程办各专业组的沟通。对项目的需求提出、系统开发、测试、试运行、上线验收等每一个环节，都要求既及时解决项目组的问题，也保证各专业组对项目的专业要求能够实现。（2）项目内部业务和技术的关系。所有项目组都由技术和业务人员共同组成，业务代表保证需求准确，技术人员负责技术架构的设计和软件开发质量控制，确保了业务和技术人员的密切配合,对需求进行有效控制。（3）项目和项目之间的关系。鉴于项目之间有密切的关系，任何一个项目的变化都要通过沟通机制告知其它相关项目，防止造成对其它相关项目实施的影响。（4）各个项目与总体架构的关系。所有的项目都是单独展开，但要求各个项目必须要在整体的框架、技术架构下推进，符合整个工程总体架构和技术指标的要求。（5）用户与开发商、咨询商、监理商的关系。考试/大所有的项目组都有用户、开发商、咨询商、监理商四方组成，从不同的角度推动项目展开,保证用户与开发商、咨询商、监理商的有效合作。
　　（五）建立健全运维管理模式。深圳国税在实施信息系统整合工程中，逐步建立起了“三三三”运维工作体系。一是构建运维三级架构，形成了市局计算机信息中心运维团队；直属机构、区（分）局计算机科；基层分局系统管理员的运维网络；二是建立问题处理“三快”机制（集中受理保证快速、专业处理保证快速、反馈信息快速），通过组建123663信息系统运维服务台，确保用户反映问题渠道的统一和畅通，运维工作协调及时到位。三是实现运维三线支持，一线支持是123663信息系统运维服务台，负责集中受理系统故障服务请求，动态发布系统工作信息，监控系统检测到的故障事件，分析并解决系统故障和事件；二线支持是系统运维部门作为核心团队负责对解决信息服务台转交的运维请求；三线支持是供应商和开发商对运维团队解决不了的问题提供支持。
　　经过三年多的不断努力，深圳国税顺利完成了整合工程的各项工作任务，取得了良好收益，实现了预期目标，积累了一套完整的工程管理方法和经验，完善了相关制度，为今后的信息化建设打下了坚实的基础。
　　二、对信息系统整合工程管理实践的认识与体会
　　（一）信息化建设工程管理中存在的主要问题及原因分析。通过三年整合工程实践，我们对信息化建设中存在的主要问题及原因有一定的认识，具体可以概括为三个方面：一是从信息系统建设特点看，由于系统建设周期长、涉及面广、变化因素多，往往导致IT项目经常出现进度延误，需求控制乏力，项目质量达不到要求等问题；二是从建设组织模式看，传统的分散化建设模式的多头领导、多头决策，导致系统建设缺乏有机联系，出现系统林立、孤岛不断、功能交叉等问题；传统的集中式建设模式又容易出现资源保障不够，无法满足业务需求，建设效率低等问题；三是从建设管理手段看，由于缺乏一套完整的IT管控机制，以致系统建设过程中必然出现需求管理、开发管理、变更管理、上线管理和运维服务请求管理等不到位的问题，这直接导致IT工程建设风险增加、成本失控。归结起来，出现以上问题的原因就是由于没有一套科学和健全的信息系统工程管理模式。
　　（二）转变观念是保证信息系统工程建设取得成功的前提。通过三年的实践，我们很重要的一个收获是加深了对信息化建设的认识，改变了过去存在的六个误区，即“重技术轻管理”、“重硬件轻软件”、“重应用轻需求”、“重建设轻规划”“重建设轻运维”、“重自有力量轻外脑资源”。只有首先解决好信息化建设工程推动过程中的这些认识问题，才能真正把工程管理的重要性置于软件开发、硬件配备之上，才能搭建符合信息化建设规律的工程管理组织体系，形成完备的工程规划、建设和运维制度体系，保证信息系统建设目标顺利实现。
　　（三）建立与大型信息系统工程建设相适应的信息化管理体制才能摆脱传统行政管理框架的束缚。要完成大型信息系统工程建设任务，解决好领导力和执行力的问题是关键所在。传统行政管理架构主要是面向事务型管理，组织结构较为稳定，权力结构分散，这不能适应大型信息系统工程建设所要求的资源有效整合，多项目整体协同推进，对任务和问题做到强力控制的需求。为此，必须实现由传统行政管理架构向信息化工程管理架构的转型，一方面要建立健全统一领导、紧密组织的决策框架，并做到充分授权、职责明晰，改变过去决策统一性、及时性、细致度不够，以及分散领导带来的分散执行等问题，切实提高工程领导力。另一方要面向任务型管理的需要，依靠科学的工程建设方法论，建立健全工程建设和管理执行架构，形成一整套形之有效的工程管理机制，做到科学组织内部行政、业务、技术部门，以及外部资源；疏通信息交流渠道，提高问题反馈、筛选和解决能力，有效推进不同阶段、不同任务的不同项目，保证工程建设的执行力。
　　（四）要重点处理好整体最优和局部最优的关系。一个大型的信息系统工程必然是多项目同步推进，要保证工程建设如期、高质竣工，就必须在全局和局部、计划和变化、成本和产出、价值和风险之间寻求平衡，依靠精确的计划、及时的沟通、准确的执行，既有效控制工程总体架构所确定的范围、质量、时间等因素，又控制好每一个项目的相关要素。防止项目目标不精确、任务边界模糊，出现交付不及时、质量不符合的问题；防止业务需求或政策变更过大导致项目范围、进度、费用大幅度变更的问题；防止项目间信息传递不准确、不及时，导致问题管理和风险管理不到位等问题的出现。
　　（五）要着重解决好人力资源和知识资源的充分供给和管理问题。信息系统建设是智力密集型工作，但必须改变一谈人力资源就增加信息技术力量的误区，而应高度重视建立与信息化工程相适应的管理手段，保证人力资源的组织效率和激励效果，全面提高实施团队领导力、执行力和学习力。为此，在集中各方面最优秀人才的同时，必须建立一套行之有效的工程人力资源管理机制，做到对人员选调与释出、项目调配、知识技能传递、绩效管理、奖惩机制、能级制与职业发展的整体管理；必须建立完整的工程级和项目级的知识管理制度，保证参与信息化建设人员能够根据不同的任务得到必要的、及时的知识与讯息供给。
　　（六）要依托市场化运作充分利用外部资源。信息化建设是一项庞大的系统工程，所要求的专业技能强，适时获得专业的咨询、开发、监理等外包服务，对于工程建设非常重要。为此，我们应把信息化建设中的税务部门、IT企业和咨询机构，以一种产业链条的方式固化在电子税务建设的进程之中，进一步形成税务信息化建设的良性生态链。这一思路的核心在于，要坚持“市场运作、相互了解、积极承诺、承担义务、互相尊重、共同负责”的原则，健全大型信息系统工程建设的市场化进入、管理和退出机制，根据不同的需求得到不同层次与类型的外包服务，以此解决好信息化建设中的宏观发展研究、项目规划制定、技术指导提供、系统设计开发、项目监理保障、工程质效评估、用户培训和运营与维护等多方面的问题，努力将信息建设的风险降到最小，合理降低成本，争取最佳效益。
　　（七）要及早重视运维工作，处理好系统建设与运维的关系。在实施信息系统整合过程中，不同的项目结束时间不同，系统上线时间不一，加之，整合过程中及整合后的各个信息系统之间的联系日趋紧密，相互之间的影响更大，一个系统的问题可能会影响到别的许多系统，甚至出现“多米诺骨牌效应”，这使得运维任务复杂且艰巨。为此，及早重视运维工作，处理好系统建设和运维的关系，提高运维能力，对保证系统建设的稳步推进，系统运行的稳定性、效能度具有关键意义。
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