电子垃圾污染环境立法探讨

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简介： 电子垃圾就是指各类报废的电子产品，包括各种废旧电脑，通信设备、电视机、电冰箱以及被淘汰的精密电子仪器仪表等。市场上大部分的电子电器产品都含有铅、汞、镉、六价铬、聚溴联苯（PBB）和聚溴二苯醚（PBDE）等大量有害物质。如果处理不当，这些报废产品就会污染土壤、水源、动植物，并最终对人类的身体健康和生命安全造成严重危害。西方许多国家在处理电子垃圾方面大都有了较为完善的环境保护立法，并且在治理电子垃圾污染中积累了许多有益的经验，治理工作卓有成效。我国也应该加快电子垃圾治理立法的步伐，用循环经济的立法理念完善相关法律，以推进资源节约型社会的建设。
关键字：电子垃圾污染 治理 污染转嫁

电子垃圾就是指各类报废的电子产品，包括各种废旧电脑，通信设备、电视机、电冰箱以及被淘汰的精密电子仪器仪表等。市场上大部分的电子电器产品都含有铅、汞、镉、六价铬、聚溴联苯（PBB）和聚溴二苯醚（PBDE）等大量有害物质。如果处理不当，这些报废产品就会污染土壤、水源、动植物，并最终对人类的身体健康和生命安全造成严重危害。西方许多国家在处理电子垃圾方面大都有了较为完善的环境保护立法，并且在治理电子垃圾污染中积累了许多有益的经验，治理工作卓有成效。我国也应该加快电子垃圾治理立法的步伐，用循环经济的立法理念完善相关法律，以推进资源节约型社会的建设。

一、 我国电子垃圾污染现状及原因分析
（一）我国电子垃圾污染现状
中国改革开放以来，大量的现代电子设备进入家庭和办公室。这些电器如果按照10-15年的使用寿命计算，那么现在已步入报废高峰期。据有关部门统计，我国每年平均要报废电冰箱400万台，电视机500万台，洗衣机600万台，此外目前我国还有近500万台电脑、上千万部手机进入淘汰期。据国家环境保护总局有关人士介绍说：“与普通家电相比，废旧电脑和手机的安全处置问题更应该引起我们的重视，因为它们的更新速度远快于家电产品。”文首我们就已提到废旧电器产品对环境的严重危害性，因此可以想象当这些电子产品被扔弃后就会毒化土地、河床、池塘，燃烧后化成有毒物质飘散在空气中恶劣情形。美国是世界上最大的电子产品生产国和消费国，同时也是电子垃圾的最大制造国，但为什么受电子垃圾污染的状况反而远不及中国的恶劣呢？中国的电子垃圾污染的现实状况为何如此严峻？

（二）我国电子垃圾污染的原因分析
1、 电子垃圾回收利用体系中存在的问题导致污染失控和市场经济的负面效益
良性循环的自然环境是人类生存与发展的基础，在处理电子垃圾的问题上，关键是要建立一个科学的回收电子垃圾体系。一个完整的垃圾处理系统包含有两个阶段：一是拆解，二是废弃物的进一步回收利用，使其成为可利用的原材料。如果拆解、回收利用工艺落后，将对环境造成第二次污染，反之，则将产生巨大的经济和社会效益。在国外，仅电子垃圾拆解就已经形成了非常专业的分工，不仅有专门负责拆解的公司、专门负责电路板回收的公司、还有专门提炼贵重金属的公司等。由于实行专业化处理，像美国的电子垃圾回收利用率可以达到90%以上，相比之下，我国废旧家电回收处理完全是在经济利益的驱动下自发进行的。现有回收渠道主要有：经销商通过“以旧换新”方式折价收购；走街串巷的个体收购者上门收购；搬家公司收购消费者在搬家时抛弃的废旧家电。由于这些回收方式，所回收的废旧家电有的直接销往农村，有的卖给旧家电经销商经维修后在旧货市场上销售，报废的家电则由工人拆解出原料或原部件，不能卖的部分当作垃圾扔掉。在这种拆解过程中通常用到的只有一把锤子、一个炉子和一个硫酸池。酸液带着大量有害物质源源不断流入河流、渗入地下、影响土壤的酸碱平衡、污染水源、伤害动植物；经过烧烤、电子板卡中的有毒物质挥发到空气中，同时也被操作人员吸入肺中，引起呼吸道疾病、皮肤溃烂和肾结石，甚至严重危害他们的生命安全。此外这种低技术处理还带来了诸如资源浪费、个别经销商非法拼装和销售质量低劣的产品进而损害消费者利益等后果。
究其根源，是因为传统的工业生过程体现的是一种由“资源—产品—污染排放”单向流动的线性经济。在这种生产模式中，人们千方百计地把地球上的物质和能源提取出来进行生产活动创造经济价值，然后又把未处理的污染和废物大量地排放到空气、水、土壤、植物中，这种模式本质上是把资源持续不断地变成垃圾的运动，是以破坏环境、浪费自然资源为代价来实现经济的数量增长的，因此这种经济运行方式能持续发展下去必须基于两个前提：一是自然资源是取之不尽用之不竭，而且廉价的；二是经济发展所产生的环境污染和生态破坏永远不超过自然生态系统的自净能力，不影响人类自身的生存和发展。 显然，这两个前提如今是绝对不可能成立的。同时也由于市场本身的惟利性，投资经营者所关注的是经济利益，并往往只重视眼前可实现的利益而忽略自然资源的可持续利用，不惜牺牲环境来实现短期经济增长，导致自然资源已渐渐成为经济发展的瓶颈制约因素，环境污染和生态破坏给人类带来深重的灾难。因此一味追求经济发展而继续沿袭传统经济发展模式，资源将难以为继，环境将不堪负重。

2、 污染转嫁
随着对外开放的深入和中国成为世界贸易组织的正式成员，我国参与国际贸易的广度和深度都将得到进一步的拓展。“洋垃圾”漂洋过海进入我国的可能性相应地增大了。就美国来说，美国西部“回收”的电子零件中，大概有50%到80%最后运到了亚洲国家。据“硅谷防止有毒物质联盟”和总部设在西雅图的“巴塞尔行动网络”报告说，从1997年到2004年美国约有3亿台电脑报废，至2005年美国在每一台新电脑投放市场的同时就有一台旧电脑加入到报废的行列。如果以80%计算，其中的2400万台废电脑可能进入到亚洲。在利润的驱使下，美国的“回收”厂商和亚洲的进口中间商展开了大规模的电子废物贸易。在中国，广东等地已成为美国的电子废物处理场之一，广东贵屿镇就是其中一个典型。中国的电子废物处理技术本来就相对落后，这样一来的污染转嫁，无疑是给本来已严峻的污染现状雪上加霜。

3、 政府缺位和立法上的缺陷
在我国，电子垃圾问题已经引起有关部门的重视。但目前，我国的电子垃圾回收处理产业还没有真正形成。电子垃圾回收处理产业一旦形成将会从根本上电子垃圾的污染现状，这个产业是一个沙里淘金的产业，投资者想要进入这个领域是需要谨慎的。一个正规电子垃圾处理企业必须满足严格的环保要求，必须有充足的电子废物来源，所装备的设备必须使电子垃圾的分离效率、资源化效率和处理能力达到最优化，使采用的技术能够让处理设施以无害环境的形式运行，所需投入资金可多达数千万元。由于旧家电回收利用体系还没有建立起来，因此即便有投入的资金，如果没有充实的废物来源渠道，没有先进的技术，没有生产者延伸责任制度等国家立法或政策的保障，企业也是步履艰难的。然而现实就是这样一种状况：我国没有电子产品的相应报废标准，没有规范回收渠道，也无相关的优惠政策扶持电子垃圾处理产业的发展，更重要的是还未真正以循环经济的理念指导生产者的产品设计、生产和循环利用，培养消费者的正确消费观念和环保观念。
目前我国没有一部相关的专门法律，只有新修订的《固体废物污染环境防治法》中有一些原则性的规定（5、6、37）和相关部门规章，如信息产业部、环保总局、商务部、工商管理总局、海关总署联合会签的《电子信息产品的污染防治管理办法》，国家发改委的《废旧家用电器及电子产品回收利用管理条例》和环保总局的《废弃家电与电子产品污染防治技术政策》。
先不谈这些规章的令出多门，就《固废法》来说就有这样两个问题：①用于保障法律中规定的各项要求得以实现的设施建设严重滞后，部分地方即便已建设这些设施，也未正常运行。设施之所以会滞后有经济上的原因，更多的是管理和立法的原因，比如该法第6条规定防治设施建设的经费投入包括在政府的环境保护规划中，这是不明确的，并且也没有对违反行为的约束手段，实践中就难以落实。设施之所以不能良好运行是由于没有适当的资金来保障设施有效地运行，法律对设施的建设作了简单要求，而对如何实现这一要求并没有相应的法律保障。②该法第5条规定了使用者也即消费者对固体废物依法承担污染防治责任，但随后并没有规定具体的回收措施相配套，因此类似这样的规定在我国这样一个环保意识薄弱的国家显然都是没有实际意义的。

二、 欧盟电子垃圾立法对我国电子垃圾立法进程的促进
2004年8月13日，欧盟各成员国完成了电子垃圾立法工作，欧盟《电子垃圾处理法》正式出台并于今年8月13日正式实施。它是依据2002年欧盟的两个指令完成的，这两个指令分别是《关于报废电子电器设备指令》WEEE和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》ROHS。两个指令涉及的产品包括10大类，近20万种，几乎涵盖了所有电子信息产品。目前欧盟已成为我国家电出口的主要市场之一，约占我国家电出口市场的四分之一，因此这样一来将会给我国机电出口造成很大的影响。
WEEE要求“进口商和和经销商在2005年8月13日以后投放市场的电气和电子产品上加贴回收标识”，也就是将回收成本转嫁到制造商身上，由于欧盟国家的劳动力价格高，所以有可能回收费用还要高过出口价格，这样一来我国出口商将会因为高额的回收成本而降低产品的竞争力。另一个指令ROHS也要求“2006年7月1日以后投放欧盟市场的电气和电子产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴联苯醚等6种有害物质”，要在短时间内寻找原料的代替品非常困难，即使找到也必然增加产品的成本，这也会导致中国企业要么退出欧盟市场要么因增加成本而失去原有的竞争力。
欧盟这两项指令似乎是对我国电子电气设备出口产品形成了贸易技术壁垒，但从长远来看它有助于提高报废电子电气产品的回收及再循环率，从而降低电子废物的数量，减少对环境的污染，提高对自然资源的利用率。总的来讲欧盟的这一系列立法对我国的电子垃圾立法是一个促进，因此我国应抓住个机会积极应对欧盟的两个指令，加快我国电子垃圾处理立法进程，建立适应国际要求的、科学的回收利用体系，增强产品出口的竞争力。

三、 结合国外电子垃圾立法对我国电子垃圾立法工作的建议
简要来说，美国防治电子垃圾污染的方式主要有：①制定法律要求顾客交纳电子垃圾回收处理费；②从法律上禁止私人向填埋场或焚烧炉扔弃电脑显示器；③建立技术成熟、管理完善的废旧家电处理企业（这些企业对废旧家电的回收利用率达到97%以上）；④电子垃圾由生产商自行回收处理。
日本在处理电子垃圾时主要有：①从法律上规定生产商和进口商对制造、进口的家电有回收义务，并要求回收利用率；②消费者须让指定回收企业回收废旧家电，并支付一定回收费用；③在PC领域，要求计算机生产商回收商用PC，并负责处理费用；而家用PC在售出时由消费者负担回收费用。
欧盟的处理方式主要有：①规定产品的环境设计、投入到市场的产品的标识和信息、产品废弃后的分类收集和处置、回收利用率目标等要求；②规定生产商和产品进口商必须对投入市场的产品提供回收利用经费。
这些国家有关电子垃圾处理的配套法律政策和管理制度值得我们学习和借鉴，同时我们也要看到，与他们这些经济高度发达的地区相比，我国的经济技术水平、社会化服务能力和环保意识等方面都有一定差距。因此我们需要将这些先进经验认真加以分析研究，结合我国的国情制定相关法律或政策，使其更具有可操作性。目前我国废旧家电产品回收利用管理还处于无法可依的状态，为此，建议我国尽快出台相关法律或者行政法规，并且考虑到以下内容：

1、 规范回收、拆解市场，建立有资质的回收企业并产业化
由于非规范的回收方式成本低、上门入户，因此大部分居民都将废旧家电处理给个体商贩，随后的拆解市场管理也非常混乱，不仅造成了严重的污染，还给安全带来很大的隐患。可以说电子垃圾问题处理的基本前提就是回收、拆解市场的规范化，政府应帮助建立符合环保标准的专门回收企业，通过法律保障回收企业的废旧电子产品来源，帮助形成产业化。

2、 鼓励和扶持废旧家电回收处理企业
在规范回收、拆解市场的同时也应该通过经济手段和政策措施来扶持废旧家电回收处理企业。废旧家电大量涌入非规范的回收拆解工厂很大一部分是因为考虑利益因素，非正规企业不考虑环境保护和资源回收利用，因此成本极低利润高。而正规企业需要投入大量资金才能保证高技术、高回收利用率的拆解完成，所以投入大风险大回报周期也长，长此以往难以为继。国家应制定相关优惠政策对正规回收企业进行补贴，或给予税收上的减免。

3、 建立政府、生产者、消费者责任分担制度
《固体废物污染环境防治法》第5条规定：“国家对固体废物污染环境实行污染者依法负责的原则”进而又规定“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任” 。这实际上是对生产者和消费者的责任作了初步规定。需要进一步完善的是关于这两者责任的具体分担以及政府的责任分担，如生产者方面：可以确立生产厂商的终生负责制，即生产者负责回收；生产者承担主要的回收费用，政府可以提供合理的补贴。政府方面：政府帮助建立健全的电子垃圾回收网络；政府建立循环经济的绿色核算制度，把资源消耗和环境污染纳入核算数据。消费者方面：要求在购买产品时或报废时交纳一定的回收费用；建立回收奖励制度，鼓励市民回收电子产品；对随意抛弃电子垃圾的行为进行罚款。

4、 实行环境认证制度
环境认证是指产品或服务符合一定的环保标准、指标而获得的证明标志。印有该标志的产品在使用寿命终结时必须通过法定渠道回收。实行环境认证制度能够使生产者生产出有益于环保的产品，引导消费者购买符合回收标准的产品，从而使该企业获得更多经济优势。也有助于废弃产品的回收利用，提高消费者的环保意识。

当然，在注重立法的同时我们也应采用其他辅助措施。如加强宣传，提高社会各界自觉参与意识。通过形式多样的宣传，使社会各界对“政府、生产者、消费者责任分担制度”有个全面的了解和认识，对促进循环经济发展的紧迫性和必然性有认同感，不断增强民众自觉按规定处理废弃物品的积极性，形成全民环保、全民节约的良好氛围。我们也应该加强与国际社会的沟通与联系，借鉴科学完善的环境保护经验，运用循环经济理念结合我国的实际，形成一个健康发展的电子垃圾产业，最终实现经济社会的可持续发展。

参考文献：
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② 何阳葵. 以循环经济理念治理电子垃圾[J].环境教育，2004.11
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⑤ 广东贵屿电子垃圾形成产业链 环境污染是难以避免[J].中国环境法网，2004
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⑦ 何京. 国外电子垃圾处理政策及动态[J].环境教育，2005.5