城市垃圾处理产业化的现状和对策

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简介： 几年来，全国不少城市环卫部门在城市垃圾回收、运输和处理方面投入了大量人力、物力和财力，城市垃圾处理工作取得了长足的进展。但发展速度较慢、垃圾处理技术落后，尤其是运行经费的欠缺，垃圾包围城市、垃圾污染城市的现象仍十分普遍。已建的垃圾处理设施相当部分是简易填埋，不能做到及时覆盖；不具备完善的渗滤液收集和有效处理的设施，填埋气体未加收集和利用，二次污染现象严重。垃圾焚烧处理技术和设备良莠不齐，部分焚烧厂烟气处理和监测达不到环保要求，产生的飞灰等危险废物尚未做到安全填埋，可能产生的环境污染已经成为社会关注的焦点问题。
关键字：城市垃圾 垃圾处理 环境污染

我国是世界上垃圾包袱最重的国家，人均每年垃圾产量440公斤。2000年、2001年，我国城市生活垃圾产生量分别为1.18、1.35亿吨/年，城市历年的垃圾堆存量高达66亿吨，侵占35亿多平方米的土地，已有2/3的大中城市被垃圾包围，有1/4的城市不得不把解决垃圾危机的途径延伸到乡村。尤其是城市垃圾的二次污染，导致城乡结合带区域生态环境恶化。并且，城市垃圾产生量在不断增长，近年来年增长速度达到5-8%。

一、 目前我国及杭州市垃圾处理现状

近几年来，全国不少城市环卫部门在城市垃圾回收、运输和处理方面投入了大量人力、物力和财力，城市垃圾处理工作取得了长足的进展。但发展速度较慢、垃圾处理技术落后，尤其是运行经费的欠缺，垃圾包围城市、垃圾污染城市的现象仍十分普遍。已建的垃圾处理设施相当部分是简易填埋，不能做到及时覆盖；不具备完善的渗滤液收集和有效处理的设施，填埋气体未加收集和利用，二次污染现象严重。垃圾焚烧处理技术和设备良莠不齐，部分焚烧厂烟气处理和监测达不到环保要求，产生的飞灰等危险废物尚未做到安全填埋，可能产生的环境污染已经成为社会关注的焦点问题。

垃圾分类收集工作刚刚起步，废物回收尚处在原始的粗放阶段，与垃圾处理减量化、资源化的要求不相适应。社会、公众和单位对垃圾的危害及处理过程中应负的责任认识不清，垃圾处理的巨大压力和费用都由政府独自承担。

杭州市老城区目前平均日产生活垃圾2800余吨，除乔司建有一个垃圾焚烧厂外（但由于国内垃圾焚烧的技术和设备都不成熟及处理成本较高等因素，通过焚烧来处理的垃圾量较为有限），只有一个垃圾填埋场，即杭州市天子岭废弃物处理总场。该场建于1991年，设计使用年限为13年，库容量即将饱和。投资额达3.5元人民币，设计使用年限为24.5年的第二填埋场正在筹建中，但由于建设资金筹措及征地较困难等原因，建设进度较慢。在环卫作业方面，根据杭州市环卫科研所的调查分析，由于受到行政管理条块的限制，承担垃圾收运处理的是政府部门下属的环卫事业单位，这些事业单位从属于不同级别、不同区域的行政主观部门，多个不同的管理主体，造成相互之间因利益的分配和管理界限的制约而难以协调，导致垃圾收集、储分、运输、处理及回收各个环节重叠与脱节并存，计划与市场交错，规则与无序冲突。设施、设备资源配置失衡，设施、设备闲置与短缺的现象同时存在，垃圾收集工不能到最近的中转站倾卸垃圾，工作效率低、工作强度大、人力和物力不能有效调配和利用，直接导致成本抬高、服务质量不尽如人意，出现“卫生死角”和“城郊结合部垃圾问题”等顽症。

二、 城市生活垃圾处理产业化现状

⒈计划经济体制阴影阻碍了城市垃圾处理的产业化运作。

由于长期在计划经济体制下，城市生活垃圾处理活动都由政府作为一个公众服务机构而包办，而企业和居民对承担合理的垃圾处置费用缺乏认识，未很好地贯彻“谁污染，谁付费”的环保政策，直接结果是导致了市场机制的丧失，最终的结果是政府为处理城市垃圾而承担庞大的资金支出。

市场机制在我国的经济中扮演着越来越重要的角色，而在垃圾处理等环境保护领域，除了深圳等少数城市，市场机制应用较少。

基于市场机制的城市垃圾处理模式要优于基于计划体制的模式。在市场运作的情况下，政府、企业和公众都对该问题承担各自的责任：政府负责宏观的调控和对环境法律、法规的修改、补充；商业化企业在经济利益的驱动下处理生活垃圾；通过付费和其他经济手段，公众增强环境意识。

⒉ 政策的不完善阻碍企业进入城市垃圾处理领域。

城市垃圾处理产业，跟其他环境保护产业一样，具有经济、环境和社会效益。但在任何市场中，投资者必须考虑经济效益。因此，如果政府政策离开了对垃圾处理产业从中实现保本微利的支持，垃圾处理企业就无法运作。

在杭州，早在1991年以21号市长令发布了《杭州市环境卫生有偿服务实施办法》，收取垃圾倾倒处置费，由各区环卫局代收。由于市、区财政分家，各区环卫局以经济困难，未付垃圾处置费给垃圾处理单位。而市政府至今又无很好政策措施相配套，影响了企业进入垃圾处理领域。

而另一个典型的例子是深圳的一家垃圾焚烧厂，日处理垃圾400吨，但面临着一个无法运作的局面：一方面是条件不允许对垃圾收集与处理进行收费；另一方面又由于高税收而无法从它的主产品——电力中获得足够的收入。象深圳这样的事例很多，在筹集资金建设处理厂后，却无法保证正常收入而无法运作。

⒊处理技术的欠缺阻碍了垃圾处理产业的发展。

现代的城市生活垃圾处理是一项复杂的系统工程，从垃圾的产生、收集、转运、处理及最终处置，先进的技术可以在每个阶段发挥重要的作用。但是在中国，和其他发展中国家一样，城市垃圾处理的技术水平相当于发达国家上世纪70年代末或80年代初的水平。从源头分类收集和减量化工作还不到位，还在试点阶段。综合利用程度相对比较低，尤其是适应于循环经济的废物回收和再利用等整个垃圾处理层次还处于一个基本的、自发的、无序的状态。城市垃圾处理还没有足够的专业化和社会化，仅仅停留在小打小闹及不完全的处理上。低技术水平企业的盛行和分散的市场机会正在阻碍垃圾处理产业的发展。

三、 杭州市对城市生活垃圾处理产业化应采取的对策

为加快城市生活垃圾处理步伐，提高垃圾处理质量，改善城市生态环境，促进可持续发展，必须建立一整套生活垃圾处理收费制度、计收办法和运行机制，促进垃圾处理的产业化。

⒈制定促进城市垃圾处理产业化的配套政策。

根据国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》计价格[2002]872号和国家发展计划委员会、建设部、国家环保总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》计投资[2002]1591号精神，政府在长远规划中，要把发展城市垃圾处理产业放在高度优先的位置，把垃圾分类、循环使用、收集、运输和处置这一城市垃圾处理的“产业链”作为经济增长的助推器来对待。

城市垃圾处理产业的最终目的不仅仅是经济效益的最大化，更是取得社会、生态和环境的综合效益。因此，要促进城市垃圾产业化的发展，必须有优惠的政府政策框架，富有活力市场的培育和公众意识的培养。确立“生产经营者、垃圾形成者付费、恶化环境者赔偿、回收利用者得利、政府扶持和赞助”的良性循环机制。

通过建立起有关城市垃圾处理的法规体系，进一步明确城市垃圾处理的主体、责任、权力和范围，通过依法行政、科学行政，大力推进城市垃圾处理的规范化和法制化，避免职责不清、规范不严、随意性大的问题。

⒉整体培育城市垃圾处理的“产业链”。

城市垃圾处理产业的发展取决于多种因素：垃圾的数量和成分、废品回收市场的建设、技术的成本与可操作性、垃圾处置的土地资源、税收的支付能力等。故生活垃圾处理既要坚持“无害化、减量化、资源化”的原则，积极推进垃圾分类收集，鼓励废物回收和综合利用，又必须通盘考虑、设计城市垃圾处理的整个“产业链”，包括垃圾收集、分类、运输、加工、交易、废品回收市场建设、检查与监控等各环节的协调发展。

“产业链”中各个要素相互联系，互成一体，任何一个要素的变化都会影响到其他要素。因此，要把“产业链”作为一个整体来设计、规划和培育，只有这样，才能起到事半功倍的效果。把任何一个要素从“产业链”中分离出来而进行的努力，都是收效甚微的。

收运系统是城市生活垃圾全过程管理中的重要组成部门，确切地说垃圾产生源至垃圾的最终处置（末端处理）之间的过程都可纳入到收运系统中。垃圾收运系统费用支出占垃圾全过程管理总费用的70％~80％。因此清除体制性障碍，组建企业化运作的生活垃圾收运集团公司显得尤为重要，建立统一高效的运作模式，做到运行路线优化，设施、设备优化，技术优化，环境优化，使资源得到合理配置。

⒊应用经济杠杆推动城市垃圾处理的产业化。

根据市场经济规律，应用多种经济手段，从税收、信贷、征地和用电等方面对从事垃圾处理和回收利用的生产、流通企业、事业单位给予支持。政府要合理制定垃圾处理费标准和科学的计收办法，加强收费管理，以进一步完善城市生活垃圾收费管理办法。同时，要引入竞争机制，将其推向市场，实行企业化管理。并可通过招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作，积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种方式，使其提高处理质量、降低建设和运营成本。积极鼓励资源回收，使得垃圾处理企业有自己的收益和积累，使城市垃圾处理产业逐步走上良性发展的轨道。

建立多元化、社会化的投入产出机制。在继续确保政府投入的前提下，采取优惠政策，运用经济杠杆，拓宽投融资渠道，改善投融资环境，鼓励和吸引社会资金、外资和民营资本等多种资本投入垃圾处理设施的建设和运行，解决资金投入不足等问题，最终建立符合市场经济要求的垃圾处理运行机制。

⒋参与国际环境合作活动，引进先进技术，推动环境技术进步。

我国正致力于可持续发展，但由于我们在城市垃圾处理技术方面还很落后。只有通过参与国际环境合作，引进先进的技术，并进行消化吸收和创新，运用到自身的各个领域，才能推动我国城市垃圾处理产业化的快速发展和跳跃式的发展。