中美环境影响评价程序的对比分析

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简介： 2005年2月全国范围内掀起的“环保风暴”将公众的视线集中到了环境影响评价，该制度肇始于美国，其功能和作用早已为实践所证明。70年代后各国纷纷引入环境影响评价制度并制定了相应的法律法规，中国就是其中之一。尽管如此，由于在政治体制、经济水平以及社会文化等方面存在不少差异，中美的环境影响评价程序出现很多不同。本文从现行中美的法律规定出发，探讨该程序差异的体现，分析差异的成因并就完善中国环评程序提出借鉴意见。
关键字：规划环评 建设项目环评 公众参与

一、中美环评程序概述

1969年美国历史性地将环境影响评价制度（Environmental Impact Assessment 简称“EIA”制度或“环评”制度）引入《国家环境政策法》，并在随后的《关于实施国家环境政策法程序的条例》（以下简称“CEQ条例”）中对该制度予以详细规定，这是世界上提出对人类行为产生的环境影响进行分析、预测和评估的先声，中国在1979年实行建设项目环境影响评价制度后，2002年又出台《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），使中国的环境影响评价工作更加法制化、科学化和具体化。

纵观中国和美国的环境影响评价制度，其设计的目的、功能以及结果都很类似，惟独在由谁发起评价，如何进行评价，、哪些阶段参与评价等程序存在较大不同，而这些程序性规定正是该项制度的核心所在，也是立法的重点以及执法的内容，实际上，全国人大环境与资源保护委员会副主任委员王涛曾在《关于<中华人民共和国境影响评价法>（草案）的说明》中已经指出“环境影响评价在性质上主要具有行政程序法的特征，是环境保护法和各项环境保护法所容纳不了的。”美国则是十分重视程序的国家，“在最高院的一系列判决中，《国家环境政策法》被严格解读为‘程序法’而不是‘实体法’，这意味着该法是用来规制行政机关如何做出决定而非它们做出了什么样的决定。

《环评法》结合中国经济发展和和环境管理状况，将规划环境影响评价正式法定化，作为政府或者有关工作部门决策中必不可少的一项内容，它和建设项目环境影响评价构成中国的环评范围，且两者适用不同的程序：首先，规划环境影响评价。其中“规划”又包含两种类型，它们分别适用不同的程序：其一为指导性规划，即诸如土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划以及《环评法》第八条规定的专项规划中的宏观性、预测性的规划，这类规划在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写该规划对环境影响的篇章或者说明（应该实行环评的“规划”的范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准，此外，这个过程中没有公众参与和专家评审）；其二为专项规划，即有关工业、农业畜牧业、林业、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等的规划，对于这类规划，编制该规划的机关应该在报批专项规划草案之前，对该专项进行环境影响评价，这个过程中应该“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，之后编制机关将环境影响报告书和规划草案一并保送上级政府或有关部门，此时由人民政府指定的环保部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组对环境影响报告书进行审查，通过后再对该专项草案做出决策。其次。建设项目环境影响评价：（水土保持的建设项目经水行政主管部门同意后）建设单位委托具有环境影响评价资质的机构进行环境影响评价，（经行业行政主管部门预审后），报送有审批权的环境保护行政主管部门审批，建设单位进行环境影响后评价，原审批单位进行跟踪检查。

美国环境影响评价程序则比较统一，对于联邦政府的立法建议或者其他对人类具有重大影响的重大联邦行动，环评一律分为四个主要阶段进行。第一阶段，联邦行政机关决定是否编制报告书；第二阶段，有关方确定评价范围；第三阶段，领头机关（leading agency）编制报告书初稿，第四阶段，报告书的评论和定稿．

二、中美环评程序的主要差异

我们可以发现，尽管中国的环境影响评价制度是从美国引进的，但现阶段两国的环评程序存在着较大差异，笔者试从政治体制、经济水平以及社会文化等方面来剖析差异的成因，并最终回归到中国环评程序的完善问题。

（一）环评程序的主导者　

就中国环评程序来看，规划环评中的环境影响报告书由行政机关编制，指导性规划环评中甚至没有公众参与和专家审查的内容，足见行政机关单方面启动并操作整个过程。对于建设项目环评，《环评法》第十六条第二款规定了三种情况，即建设项目可能对环境造成的三种不同程度的影响，相应究竟是编制环境影响报告书，是编制环境影响报告表，还是填报环境影响报告表，这由行政机关决定，接着由建设单位委托具有环评资质的机构进行环评，之后是连续的预审和审批，整个过程也是行政机关在启动并主宰着环评，建设单位扮演的角色只是非常被动的行政相对人。

这是中国的行政公权在环境管理中的充分体现，反映了中国环评的立法本位——即认定政府关心环保并应该运用行政权力管理环境保护工作。长久以来，由于我国是一个农业大国，政府作为“君临天下”的“父母官”操办了很多的社会事务，公民（老百姓）从而产生了较为严重的依赖感，近代以来，环境问题日益突出，市场在环境保护领域不能完全发挥其调节的功能，这时候行政上的“命令与控制”手段显得更加有效。然而，过于集中的行政裁量权在实践中暴露出了不少问题：

首先，行政机关角色冲突。“既当运动员，又当裁判员”，如指导性规划环评中行政机关自己规划，自己决策的做法居然能够写进法律条文，难道这种做法在立法者眼里没有值得质疑的地方？除非立法者的立场与行政部门保持某种一致性。

其次，为权力腐败埋下了隐患。不能排除地方政府或其工作部门在增长GDP的思想下，简化或排斥环评程序，甚至让企业的环境影响文件蒙混过关，中国的建设项目环评已经实施二十多年，《环评法》出台也近两年，按理说环评制度和思想早已经深入人心，起码也深为有关国家机关和建设单位熟知，但是江苏常州却发生了震惊全国的“铁本事件”，据新浪网报道：“2002年9月至2003年11月，常州国家高新技术产业开发区管委会、江苏省发展计划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、违规、拆项审批了铁本合资公司的建设项目。铁本公司未取得环保部门批复环境影响评价报告书即开工建设，严重违反了国家环境保护法、环境影响评价法的有关规定。”最后几批官员纷纷落马，但即便这样，此次事件造成的伤害尤其是环境上的损害已经无从弥补。

最后，行政决策难以实现公允。专项规划仅仅允许一些专家参与审查，而指导性规划则干脆由行政机关自己决策。封闭式的评审程序，难免不让人产生诸多疑虑：有没有经过认真的评审？审查的标准的什么？一般的规划和项目都存在经济效益和环境影响并存的情况，评审者的立场是倾向于经济还是倾向于环境？总之，只有少数机关或专业人士参与的程序应该说是难以服众的。

相较之下，美国联邦行政机关的在环评中的主导力量就要明显逊色，它的角色定位应该是程序的引导者而不是主导者，因为在四个阶段中，没有一个是行政机关单独行事的，在“决定是否编制报告书”的阶段，真正的决定者是公众而非行政机关，因为如果行政机关认为拟建议的行动通常无环境影响的行动，就得编制“无重大影响认定”的文件并交由公众审查，公众审查认为有影响，行政机关就必须编制“环境评价书”，编制过程中如果行政机关还认定“无重大影响”，则仍得编制“无重大影响认定”文件并交由公众审查，公众最后的决定为终局决定。

美国环评中没有出现一个“审批”的字眼，相反，行政机关必须接受有关各方、公众的审查，与合作机关进行协作等外部因素的约束，加上对于公民起诉的防范，行政机关一般不敢将行政权力集中化，独自掌控环评的程序。这也正好印证了美国政府的职能和角色——“小政府、大社会”结构下的服务型政府。此外，公众善于怀疑政府、善于张显自己的环境权利，在一定程度上也促使了行政机关必须谨慎地保持“引导者”的姿态。

（二）环评程序启动的时机

环评程序启动的时机，也就是环评介入整个规划或建设项目的时间，其具有重要的意义，介入时间过晚将使环评根本“无环可评”，当然更不可能操之过急。目前中国和美国对此的规定较为原则性：

1．中国的情形。针对三种环评对象，《环评法》规定了三种情形：

（1）指导性规划，“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”（第七条第1款、第八条第二款）这条规定比较明确。

（2）专项规划，“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”（第八条第1款），本款语焉不详之处在于：规划草案与环境影响报告书的编制谁在前谁在后，还是两者同时进行？笔者认为行政机关在形成一个规划的想法的同时，就必须同时意识到这个规划有没有环境影响，乃至影响大概有多大，比如三峡电站的规划，牵涉的因素很多，其中之一就是明确即将修建的大坝必将对水库区的生态环境、文物古迹、移民生产生活等方面带来影响，然后通过具体的分析、论证，从环境影响的角度确定该规划有无可行性。

（3）建设项目。法律没有详细规定环评程序何时可以介入项目建设，只说明建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。我们不妨看一下历史，在《环评法》“三读”的过程中，全国人大法律委员会删除了美国独创的“替代方案”条款，理由是“要求所有的建设项目都要另搞替代方案，难以做到，也没有必要。”这样一来，许多建设项目既然没有替代方案，就直接报送到计委、发改委，甚至直接由后者发起某项项目。我们不能排除中国仍然留有部门利益的残余，那样，这些能“创造经济效益”的项目自然而然地在计委和发改委等处立项，这个过程中几乎没有环评，因为在他们看来环评是后来的事，问题就在于此，立项阶段中，项目的规模、选址、设备等要素基本已经敲定，如果通过立项，那么后来环评程序的功能似乎只是论证该建设项目没有不利的环境影响，或者寻求减少环境影响的对策。这样失去了从源头上把关环境影响项目的良机。实践中这样的事例不在少数，2005年2月国家环保总局掀起“环评风暴”，叫停30个严重违反环评法的大型建设项目，事实上，这些项目中就已经有很多通过了立项。

2．美国的情形。“CEQ条例对三种主要的行政行为的环境影响评价时机作了原则规定：（1）对联邦性质机关直接从事的工程或项目，环境影响报告书必须在可行性分析阶段完成；（2）对行政裁判行为，环境影响报告书的定稿必须先于行政机关人员的正式行政裁判建议和有关环境影响的那一部分公开听证会；（3）对非正式的制定规则的行为，环境影响报告书的初稿必须与拟议的规则同时提出。”由此可以看出，美国也贯彻这么一个基本的准则：报告书在决策之前完成（而不是开始编制）并为决策者在决策中所用，避免报告书成为在决策之后为决策提供论证的文件。美国的这项规定其实也非常缺乏操作性，但由于“纳税人”监督有力，政府时刻得注意环评的时机，并且和公众取得沟通和对话。

（三）环评程序的期限

《环评法》第二十二条第三款：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”这只针对建设项目环评批准期限，对编制环境影响文件的期限却未予规定。此外，指导性规划环评期限与规划的期限相同，专项规划的批准期限未予明确。

CEQ条例则主要规定了两个时间段：报告书初稿完成后在《联邦公报》上公布，接受各方评论，时间为90天。评论期满后，领头机关对评论作出相应的反应，再次将报告书定稿公布，时间为30天，欺瞒后将报告书交给决策者。

可以看出，中国和美国在明确的期限上存在的最大不同之处——中国将60天交给审批机关，美国将120天分两个阶段交给公众！

本文论述到此实际上与前文形成印证：中国的管理模式是政府高度管制，美国则采取政府与公众合作的模式，虽然两者基于不同的国情，但如此明显的反差却也足以引起一些思考。前文已经交待，《环评法》和《CEQ条例》在实践操作的层面上均可以视为行政程序法，既然是行政程序法，那么它们都必然形成了各自的关于公正和效率的模式。有人认为“无论哪一种程序模式，都必须兼顾公平和效率，只是权利模式侧重于公平，效率模式侧重于效率。”

笔者对此表示赞同，进一步推论，笔者认为中国的环评程序属于“效率式”，美国的环评程序则属于“权利式”。

尽管中国建设项目环境影响文件的审批期只有60天，似乎比起美国的120天缩短一倍，但是，这不能真正地代表效率之高，行政机关在这60天里的工作无外乎“召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查”，所以这60天中的工作量与其功效有点失称，再说万一行政机关非要在第60天给出审批结果的话，那么对于建设单位来说，耽误的时间、机遇可能难以估量。同样，对于美国来说，尽管法律规定公众有30天的评论期，有足够的时间来维护自己的环境权益，但笔者认为初稿的90天评论期也过长，公众完全可以凭借极为快捷的信息渠道尽快发表自己的见解，因此将90天压缩为60天更加适宜。

（四）环评程序的公众参与

“在政府行政领域，公民的参与对保证政府的运作有关键的作用，通过公民的参与可以达到如下之目的：向公民传达信息；从公民中获取信息；改善公共政策、规划和项目…延续或避免政策决定的困难。”可见公民参与（即公众参与）行政管理的理性在于保障政府决策和社会公众权利的双重优化。

1．公众参与的前提

（1） “公众”的范围

中美“公众”定义的外延大同小异，都指拥有该国国籍的居民，但中国把“专家”独立在公众之外，突出了专家在环评中的重要地位。实践中，能真正参与环评的公众在领域和数目上都是有限的，这主要取决于参与途径。

就中国而言，专项规划机关和建设单位在报批环境影响评价文件草案之前，必须“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，实践中真正有多少普通百姓能参与论证或者听证？出席的人员能否反映所有公众或起码是有利益影响的公众的心声？在一个听证制度体系尚不够健全的发展中国家，可能更多的只是形式上宣扬民主行政，稀释各方的狐疑。

美国的公众参与途径主要也是听证会，可见作为一种渠道或制度，听证本身是美好的，关键在于落实它的经济基础和配套制度。美国人民在生活殷实后自然把注意力转到生活质量上来，环境问题是他们早在70年代就已经非常关注的问题之一，1970年“地球日”环保运动席卷全美，可谓自下而上规模最大的“公众参与”活动。所以，历史传统也催生了美国社会公众参与的体系建设。

（2） 政府接纳公众的程度

世界各国基本上鼓励公众参与行政事务，但各政府对于公众的接纳度有别，这取决于政府自身的地位和作用。中国在计划经济中沉寂了很多年，现在虽已建立市场经济，但政府的宏观调控等手段仍然发挥者重要的作用，因此，国家不能在所有领域都市场化，在一些关乎公众利益的社会事务上，政府保留了绝对比重的发言权和决定权，如此情形之下，公众参与行政的效力就受到削弱，越削弱就越影响公众的积极性，从而形成一个公众不愿过问大小行政事务的不良循环。此外，中国自古就存在“权力崇拜”的思想，认为当了“官”就自然获得管人管事的权力，这种严重的官本位理念甚至延续到“一切权力属于人民”的今天，从问题的相对面看，公众的权利意识也一直被压制着，难得有机会行使参政议政的权利。综合分析可见，中国政府对公众参与的接纳度还有待加强。

美国只有两百多年的历史，但从华盛顿时代的制宪会议开始，始终融合了国民参政议政的意愿和行动。可以说当今的美国已经建立起“新公共管理”取相模式的政府，因为它符合“新公共管理”的思想，“强调国家、各种社会组织（公众）之间的一种伙伴关系，强调它们各自在社会秩序中的能动作用。认为在一个多元的社会里，必须寻求并保持社会秩序、民主和社会公正之间的平衡”。笔者认为美国政府很好地改革了自身体制并接纳了公众参与行政。

（3） 信息公开

只有让公众了解、掌握规划或建设项目的资料信息，才能让公众对此进行评论，所以信息公开是公众参与环评的必要前提。根据《环评法》第十一条、第二十一条，规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，应该采取有关形式征求公众的意见，而无需在此前将有关的文件予以公开，这意味着公众参与环评之前对该规划和项目毫不了解，要求其在短时间的听证会或调查中对草案提出意见，难度非常之大，所以这样的意见征求往往流于形式，难以真正实现公众参与的效果。

相较之下，美国的信息公开制度要完善得多。立法依据可以追溯到《行政程序法》第552条—行政机关有在《联邦公报》披露特定信息的法律义务；《情报自由法》、《阳光下的政府法》等多部法律都有信息公开的具体规定。环评实践中，政府的公告贯穿四个阶段，“公告包括范围界定公告、初步决定公告、意思通告、可获得环境影响报告书草案的通告、可获得最后的环境影响报告书的通告,以及做出决定记录的公告等。”在这种情况下，公众能够获得与环境报告书的编制机关相差无几的资料信息，从而在充裕的时间里研究相关报告并提出自己的意见。不断公开的信息确保了公民的意见质量，也充分尊重了公众的知情权。　

2．公众参与的阶段

《环评法》允许公众介入环评的阶段十分有限：首先，对于指导性规划的环评，根本不设专家审查和公众参与的内容，然而，这些关于土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划牵涉最为广大群众的利益，更加需要专家进行可行性论证、听取公众的意愿和建议；其次，对于专项规划的环评，只在报批规划草案前征求公众对于环境影响报告书的意见，而在编写报告书、专家审批等阶段排除了公众参与，实践中报告书因公众的意见而进行大副更改的情况非常罕见，一方面是既定方案或者说是既定利益已经确定，另一方面也是行政效率使然；最后，对于建设项目的环评，建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见，至于项目可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段却没有公众的参与，然而实践证明，正是在其他阶段公众更能把握建设项目的环境影响，更为直接、方便地监督建设单位落实“三同时”制度，所以《环评法》将公众的意见只局限于审批前的阶段应该是一种缺憾，不能真正让公众主张自己的环境权益。

美国的环评程序有两个阶段直接包含公众参与：第一阶段，行政机关认定其拟议的行为无重大环境影响，出具“无重大影响认定”文件，公众予以审查并具有最终的决定效力；第四阶段，即“报告书的评论和定稿”，这是整个环评中最重要的阶段。其间公众先有90天对于报告书初稿的评论期，领头机关研究并作出反映后定稿，公众再次获得30天对于定稿的评论期，可以说这是公众主导的阶段，行政机关则是合作性的接收意见和针对实质性意见作出不同类型的反映，或修改所有方案，或补充修改有关的分析等。当然，第二、第三阶段行政机关必须将其活动事项依法公告，公众有权对其监督，这也是公众参与的表现形式。可见，美国的环评程序给了公众很大的介入范围，让公众最大自由地与机关合作，共同决定立法建议或者建设项目的实施情况。

3．公众参与的反馈

如前文所述，行政机关和公众互动的功能在于“向公民传达信息；从公民中获取信息；改善公共政策、规划和项目”，笔者认为只有将公众的意见当作意见来处理才能发挥公众参与的作用，相反，如果只是让公众埋怨几句而草草了事，那么还不如免除公众参与这一环节以节约社会资源。

中国和美国行政机关对于公众意见的反馈是不同的：就中国而言，《环评法》第十一条第二款规定：“（专项规划环境影响报告书）编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”第二十一条第二款规定：“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”可见，义务主体对公众的态度是“应当”，反映是“考虑并说明”，这种宣示性的条款在实践中根本无法真正落实！谁知道行政机关是否认真考虑了？如何举证认定机关没有认真考虑？对采纳意见的情况说明该以何为标准？如果未尽说明义务，其法律责任如何？《环评法》无以回答。

美国行政机关对于公众提出的意见和作出的决定给予了充分的尊重。环评的第一阶段，公众的审查决定能够否决行政机关对于“无重大环境影响”的认定，足见公众决定的决策效力。对于第四阶段的评论，行政机关“必须”个别或集合地研究公众具体而明确的意见，然后对此作出不同形式的反应，与中国行政机关相比，其态度是“必须”而非“应当”，反应是“研究并有针对性地反映”而非“考虑并说明”，由此可见，美国对于公众意见的参考或适用程度远远甚于中国。

三、完善中国环评程序的建议

中国是一个行政权主导的社会，在环境管理领域中它的作用尤为显著。现在摆在我们面前的问题是，国家行政权力如此之大并且有扩张的趋势，我们如何学习借鉴美国成功的经验，将行政实体规范同行政程序规范结合起来，使行政主体在公众或其他各方的制约下依法行政，使静态、专断的行政权转变为动态、合作的行政权，在各种社会力量较为平衡的形态中实现国家环境行政管理。《环评法》的实体规范还是比较先进的，如引入战略环评、后环评等制度，但是从前文的分析可以看出，中国的环评程序需要完善以下几个方面：

（一）完善行政机关的权力制约机制。没有制约因素的权力是危险的，行政机关拥有决定重大规划的权力，拥有批准下级规划和建设单位环境影响报告书的权力，需要建立并运行一个妥善的权力制约机制加以平衡。比如提倡行证复议，支持公民诉讼，加大舆论对于规划和建设项目的暴光率等。

（二）明确若干程序的期限。只有明文规定某程序的期限，才能防范行政机关延期甚至不作为，也能明确相对人启动救济程序的起算时间。《环评法》有待明确的规定有：1。明确专项规划环境影响报告书的审批期限；2。将建设项目环境影响报告书审批期限从60天压缩为30天；3。规定报送规划草案和建设项目草案前的公众评论期为30天。

（三）建设项目立项阶段进行初步环评。在相关的法律法规中规定环境行政主管部门以外的行政机关对于申请的项目有义务进行初步的环境影响评价。责令申请单位出具环评大纲，组织有关专家审查，必要时会同环境影响区域的居民代表进行初步讨论。

（四）健全公众参与制度。这是《环评法》亟需完善的制度之一。从比较宏观的层次上说我们必须从以下几个方面入手：1。转变政府观念，培养政府公众合作行政的思想意识；2。借鉴《上海市政府信息公开规定》的法律规范，增加《环评法》关于公开规划和建设项目资料信息的法律规定，尽量具体化，使其具有可操作性；3。拓展公众参与环评的途径，尤其保证举行听证会的次数、质量以及对于普通公众的方便程度；4。扩大公众参与的范围。允许公众介入指导性规划环评，同时明确行政机关负有公告有关文件的义务。（涉及国家秘密的除外）；在建设项目环评中，允许公众参与其他环节，实现全程参与，具体模式为：立项、环评大纲及审查－环评报告书－环境影响技术评估－项目可行性研究报告－建设项目设计－建设项目施工－项目竣工验收－环评后评估。5。提升公众意见的决策力。在严格要求公众意见达到一定质量的基础上（如非常切合实际、比较具体明确），强制行政机关必须予以充分分析，并就分析结果对报告书作出适当的反映，以及明确行政机关责任人员违反该规定的法律责任。

参考文献：

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[8] 李艳芳：论公众参与环境影响评价中的信息公开制[J].江海学刊,2004,(1)。

作者介绍：谢贤林，男，江西上饶人，2003年毕业于东南大学，现为上海交大法学院环境资源法研究所硕士研究生。

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