允许地方政府发行市政债券，必将带来一系列的联动改革

申请免费试用、咨询电话：400-8352-114

    3月16日，全文3万多字，共计30多章的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》（以下简称《规划》）正式公布。

    其中，强调以人为本，推进以人为核心的城镇化被认为是《规划》的最大亮点。而城镇化的资金保障是一大重点。城市的建设需要地方政府投入大量的资金，因此目前很多城市的地方负债都比较重，未来如何规范地方发债是一大亮点。规划提出，要建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

    允许地方政府发行市政债券，必将带来一系列的联动改革。例如，需要修改《预算法》，改变地方政府不能成为举债主体的规定，以及改革当前政府预算会计制度，系统地编制地方政府资产负债表。

    城镇化是未来一段时间拉动中国经济增长的最大动力。在千呼万唤之后，昨日晚间，全文3万多字，共计30多章的国家新型城镇化规划揭开面纱。

    中共中央、国务院日前印发《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（下称《规划》），要求切实加强对城镇化工作的指导，着重解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题，推进城镇化沿着正确方向发展。

    规划最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

    按照规划，未来我国将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

    建立市民化成本分担机制

    中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才介绍，为了避免走弯路，《规划》认真总结了我国近年来城镇化的经验教训，包括：土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出等。

    规划最大的亮点是推进以人为核心的城镇化。规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业转移人口市民化推进机制。

    目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，也就是说城镇常住人口中有2亿多人没有非农人口户籍，与户籍非农人口在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面存在差距。这样的城镇化也被称为“伪城镇化”、“半拉子的城镇化”。因此，提升城镇化的质量十分关键。

    按照规划，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

    不过，要切实推动农民工的市民化，目前仍面临着不少障碍。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成此前曾分析，尽管中央一直将人的城镇化作为城镇化的重点，但对地方政府来说，户籍改革、农民工市民化是需要掏钱的，这就涉及到利益的改革问题。因此地方政府往往更愿意在城镇建设方面着力，而在推进人的城镇化方面进展甚微。

    因此，如何建立一个有效的机制改变这一困局十分关键。《规划》提出，要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

    具体而言，政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。

    规划指出，各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障能力。

    重点在三四线城市

    从城市结构和规模来说，目前北上广深四个一线城市和部分二线核心城市的人口规模已经相当庞大，城市开发强度已经趋于饱和，城市病问题日益凸显。在这种情况下，要再接纳大量的人口落户已经不太现实。因此未来7年，新增的1亿多农业转移人口落户的重点只能在三四线城市。

    对此，规划提出，要实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万~500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

    厦门市政协委员、集美大学房地产研究所所长李友华说，城镇化过程中的人口市民化应是梯度转移的过程，即村镇人口向三四线城市转移，但目前的情况是，农村人口大多直接向一二线城市流动，再加上很多三四线城市人口也在向一二线城市转移，所以三四线城市一直发展比较慢。

    也正是如此，2012年以来，在一二线城市楼市迅猛上涨的同时，不少三四线城市却出现了过剩的现象，空城、鬼城频出。

    “核心的问题在于公共产品的供给。”贵州省政府参事、贵州省社科院城市经济研究所所长胡晓登认为，如果好的医院、学校、交通等主要公共产品继续集中在一二线大城市，三四线城市就很难真正发展起来。

    对此，规划提出，要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

    允许发行市政债

    胡晓登说，要切实推进城镇化的健康发展，就需要配套、系统、整体性的改革。推进城镇化需要政府的财政制度和公共产品供给制度做出相应调整。

    对此，规划提出，要加强制度顶层设计，尊重市场规律，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

    其中，城镇化的资金保障是一大重点。按照规划，未来城镇化的资金来源将有三个主要途径。首先，在财政转移支付方面，按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素。

    其次将培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。加快房地产税立法并适时推进改革。加快资源税改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。推动环境保护费改税。

    城市的建设需要地方政府投入大量的资金，因此目前很多城市的地方负债都比较重，未来如何规范地方发债是一大亮点。规划提出，要建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

    而要让农业人口能够顺利转移落户城镇，住有所居是其中一大关键。规划提出，要加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。健全保障性住房制度，健全房地产市场调控长效机制。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。

    新型城镇化突破“钱从何来”瓶颈

    新出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了我国未来几年新型城镇化的基本目标、重大任务以及具体举措。与过去从发展角度强调城镇化有所不同的是，这份规划突出了新型城镇化的体制机制创新，提出了新型城镇所需要推进的一系列改革。以改革的突破推进新型城镇化的突破，成为一个鲜明的特点。

    以融资为例。在新型城镇化中，无论解决什么问题，一个核心的问题总绕不开。这就是“钱从何来”，也即新型城镇化的融资机制如何创新。过去的城镇化，客观上比较依赖土地财政等非正式的制度安排。由于传统城镇化“要地不要人”，其城镇化的成本确实偏低，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，城镇化的成本被人为压低；而且可供出让的土地还比较多，非透明的地方债务增长空间还比较大，勉强可以支撑城镇化进程。然而，两方面的变化，使得这种非正式的城镇化融资制度安排难以为继。

    一是这种制度带来矛盾与风险越来越突出，土地财政引发的地方债务风险、征地引发的社会矛盾等，都成为制约经济社会发展的因素；二是新阶段城镇化的速度要超过过去。6年内努力实现规划提出的1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，意味着每年将近1700万人要实质性融入城镇，即实现人口城镇化；相比之下，过去35年城镇化进程中，城市户籍人口年均增长不超过1000万。户籍人口城镇化的提速势必带来巨大的投资需求，尤其是基础设施建设资金需求巨大。国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。面对如此之大的资金需求，如果不创新融资机制恐怕难以承受。

    在这个背景下，规划也注重进行投融资体制改革设计。明确提出了加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。除了在税制上提出培育地方主体税种外，在投融资体制上明确提出要建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。考虑到当前地方债务压力，这份规划能明确放开地方债务，确为不易。

    从长远看，允许地方政府发行市政债券，必将带来一系列的联动改革。例如，需要修改《预算法》，改变地方政府不能成为举债主体的规定；再例如，要市场化地发行市政债券，需要改革当前政府预算会计制度，系统地编制地方政府资产负债表。

    在我国发展的关键时期，新型城镇化不仅是个发展的问题，更是一个转型与改革的问题。从这个意义上说，尽管规划专门讲改革的篇幅并不长，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融资改革外，规划部署的改革任务并不少。着眼于2020年的目标，需要尽快分解并落实新型城镇化的改革任务，实现新型城镇化改革的重大突破。 

相关阅读:

• 推进以人为本的城镇化 促进农业转移人口市民化 2014年04月18日
• 政府主导城镇化模式遇阻 产城融合须走“精细化”道路 2014年04月01日
• 解读《国家新型城镇化规划（2014-2020）》 2014年03月21日
• 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》16日正式公布 2014年03月19日
• 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》 各地区各部门结合实际认真贯彻执行 2014年03月18日
• 新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务 2014年03月18日