BOT全产业链精益化管理

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　　武邵高速公路项目是路桥公司首次尝试以投资高端进入高速公路新产业并带动施工总承包业务的第一个BOT项目，如何加强科学管理，规避项目运作风险，通过详细思考和调研武邵项目施工履约情况，全过程梳理武邵项目投资建设的有益经验，并就该项目在实施过程中，政府高端沟通能力、融资能力、总承包管理能力三方面的经验总结如下，希望能够抛砖引玉，为电建集团内部同类项目的实施提供一些借鉴。

　　一、政府高端沟通能力经验谈

　　加强与政府部门的高端沟通，是项目有效开展的前提和顺利开展的保证。在与政府沟通的过程中，建立良性的沟通循环，取得政府的信任，帮助当地政府成就一个个精品工程，造福一方方百姓，也是央企的神圣使命。

　　经验1：确保与地方政府签订《特许经营权协议》，同时加强谈判。

　　抓住事前控制关键环节，确保与地方政府签订《特许经营权协议》。特许权协议或合同是BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定政府和BOT项目公司的权利和义务，决定双方的风险和回报。

　　在谈判时投资方必须指派经过严格培训、经验丰富的人员来了解BOT项目的复杂性并进行谈判。要求政府的谈判人员必须有足够高的地位和权利代表政府或政府机构对特许权协议的有关条款及时做出承诺。

　　经验2：确保签约主体的合法性

　　特许合同的特性是政府通过授予投资人特许经营权以

　　获得投资，因此，合同甲方应该是有权力做出该授权的政府部门。

　　《福建省武夷山至邵武高速公路项目特许经营协议》是福建省发展和改革委员会授权南平市人民政府与依法成立的福建武邵高速公路发展有限公司签订的特许权协议，签约双方主体均为“有权”部门或单位，合同执行、履约的延续性能力强。

　　经验3：确保政府主导担保

　　在我国经济还是以政府为主导的现阶段，尤其是涉及到特许经营权的BOT项目，如果签约主体一方不是政府，要求政府担保是比较重要的一个条件，对某些项目甚至是必须条件。目前国家463号文件的出台，政府直接做担保受到影响，但我们依然要争取政府采用有效方式，授权相关合法单位做出担保，同时出台相关担保政策和承诺，实现由政府主导担保。担保的措施包括限制竞争内容、特许权协议终止的补偿、投资人的投资收益回报时期、回报方式等。

　　《福建省武夷山至邵武高速公路项目特许经营协议》南平市政府承诺的内容主要包括：1.在特许经营期内如果投资方没有收回投资经有权部门核准可以延期特许权经营期;2.项目正式运营后10年内项目公司交纳的各项税费属地方留成部分将全部返还，若项目公司亏损，应全额用于弥补亏损;若公司盈利，应全额归中国水电;3.若甲方或其所属各级政府与部门颁布了与本合同相冲突的规范性文件，可能造成乙方损失的，甲方应积极协调并尽量减少乙方损失等。4.收费费率，政府承诺按规定收费费率区间高值执行。5.优惠政策：承诺在特许经营期内，给予其管辖范围内的其他同类高速公路项目所享有的优惠政策也同样给武邵项目。

　　经验4：确保政府出台限制竞争条款

　　限制竞争条款是BOT项目中的重要条款，因为高速公路先期投资成本大、收益低、回收周期长，过度竞争会导致资源的极大浪费，不利于投资者投资积极性。对于收费公路项目应该更关注限制竞争条款，因为收费公路没有基本流量的保证，收益完全来源于通行车辆的收费，如果有可代替的路线，将会严重影响成本回收及获得合理收益。因此，收费公路BOT项目在前期需对路网规划进行考察，研究是否有可代替的路线，会对项目收益产生怎样的影响，在合同谈判时严格限制竞争的约定。

　　《福建省武夷山至邵武高速公路项目特许经营协议》第六条第3款规定：“甲方承诺，本项目达到设计通行能力之前，除本次招标前国家和南平市已规划的公路项目外，甲方不得审批建造可能与本项目形成竞争关系，并对本项目车流量造成重大分流影响的同等级的高速公路项目。甲方确认，在本协议签订之时，已规划批准的公路项目中，不存在与本项目形成竞争关系的项目。”通过本限制竞争条款，从而确保通车后合理收益。

　　经验5：争取政府同意经营权或项目公司股权转让

　　国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》(国务院令第417号)，未对经营权以及项目公司股权的转让进行限制。但由于政府是因为信赖项目公司的股东，才将特许权授予其设立的项目公司。因此，在大多数项目中，政府都会对项目公司股权的转让进行限制。在项目竣工后，即已完成项目的绝大部分投资，政府的风险已降低很多。为了增强投资资金的流动性并适应公司战略发展的需要，在合同的谈判中，应争取让政府同意项目公司股权在项目建成之后可以转让。

　　武邵项目《特许经营协议》第二章第八条对经营权的转让做了约定：“(1)乙方在项目竣工验收合格前不得转让该项目的特许经营权。(2)乙方在项目竣工验收合格后转让项目收费权或服务设施经营权的，应取得甲方事先书面同意，并应按照《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》等法律、法规的规定办理。要对外转让时，甲方在同等条件下享有优先受让权。乙方的转让虽经甲方同意，但不因此免除乙方在转让前依据本协议应向甲方承担的各项义务和责任。”

　　分析武邵项目转让条件还不十分尽如人意，路桥公司在投资同类项目时可以再思考设定好的转让条件，在设定甲方事先书面同意和优先受让权时，要确保在甲方不能履行优先受让权时和不违反国家规定的前提下，可以顺利实施转让给担保方或者其他方。

　　经验6：确定优惠条件

　　优惠条件的设定是规避BOT项目投资风险又一重要环节，在谈判时特别要争取切实可行、规避风险的优惠条件。

　　武邵项目争取到政府的优惠政策是：承诺在特许经营期内，给予其管辖范围内的其他同类高速公路项目所享有的优惠政策也同样给武邵项目。

　　凭借此项优惠条件，确保了政府对武邵项目运营补亏的支持和肯定。同时争取到地方政府参照南平地方邵光高速公路土地优惠政策，最终确定补偿武邵高速公路土地674亩，补偿总净价值不低于6.74亿元。

　　二、融资能力经验谈

　　BOT项目与传统施工类项目存在很大的不同，融资管理的目标就是通过合理化的筹资安排确保工程款能及时足额支付，在此基础上大力减少沉淀资金、降低利息成本。

　　经验1：国有银行为主，股份制银行为辅。

　　贷款银行的开发主要集中在几大国有银行身上，这样能保证无论何时都能取得充足的资金，并在宏观环境宽松时适度开发一些股份制银行，争取一些条件优惠的贷款资金。

　　经验2：尽量总额合同，争取利率下浮。

　　签订总额合同能使得贷款手续大大简化，只凭借据就可以实现贷款的发放，节约融资时间，在银根收紧的年份，更是能优先获得贷款规模。基准利率下浮10%是现今银行贷款所能取得的最优惠利率条件。

　　武邵项目在筹资艰难的08年仍然保证了建行合同利率为基准下浮10%，虽然付出了一定的贷款承诺费和财务顾问费，使得08年贷款的实际筹资成本达到基准上浮10%，但09年宏观形势转暖后，这些中间业务费用都不再收取，相当于仅付出了一年的高利息成本。工行08年多笔贷款是按基准或基准下浮5%签订的合同，但09年宏观形势大好以后，公司通过转贷或变更贷款合同，将所有贷款合同的利率都调整为基准下浮10%。这种努力不仅建设期受益，更使得运营期还款压力减轻，公司粗略计算后得知基准下浮10%的利率条件比基准利率在运营期节约利息成本约2.45亿元。

　　经验3：银团贷款，长短搭配。

　　组建银团贷款能突破一家银行贷款规模有限的不利条件。长期贷款还款压力比较靠后，短期贷款利率条件更加优惠，在筹资工作中努力协调合理搭配这两者，在保证竣工前可以将全部贷款转为长期固定资产贷款的前提下，利用建设期间适量的短期流贷来节约贷款利息，既保障了资金安全也节约了筹资成本。

　　经验4：计划申贷，按需取贷。

　　除日常管理费开支外，大笔的资金支出都是按照武邵项目公司签订的各合同条款约定的支付时间和金额进行的，由此形成一套以需求定计划的融资管理体系，每月底由各合同的支付进度制定的下月合同支付计划表，列明合同支付的时间和金额，再加上日常管理费开支和保底资金余额，就可以估计出下个月资金的总需求量，然后根据账上的资金余额，确定下个月的贷款金额和贷款时间，提高融资计划的精确度，既能防止资金断链，又能避免账户上长期沉淀大量资金，有效消除存贷双高的风险。

　　三、总承包管理能力经验谈

　　BOT投资项目的实施者，往往是一个队伍兼任着多重职责。以武邵项目为例，鉴于培养和锻炼自己的从事非水电的以高速公路领域为主的施工队伍，也是出于让水电集团子公司占有更多市场份额的目的，武邵高速公路项目是一个出资人(中国水电建设集团)扮演不同的角色。除了监理而外，即是业主，又是总承包方，还是分包方，集团公司、路桥公司与参战工程局形成了你中有我，我中有你的互为依托的一种战略和经济共同体。

　　经验1：总承包管理能力之合同谈判

　　一般总承包招标合同文件对项目建设过程中质量、安全、进度及违约责任有了较明确的规定，项目公司与施工总承包部就总承包协议的合同谈判是在招标文件相关条款基础上进行完善和补充，谈判的重点主要包括：

　　关于工期。在发改委批复的工期框架内对设计和施工工期分别进行了明确。设计工期包括：初步设计阶段勘察设计工期、施工图设计阶段勘察设计工期、征地拆迁图工期、现场配合服务工期。施工工期包括：施工开工时间、工程项目交工时间、工程项目竣工时间、保修期结束时间。工期谈判充分考虑到“设计施工总承包”设计和施工交叉开展的优势，对结合现场优化设计的时间安排的比较充裕。

　　关于费用。风险金及包干项目。根据招标文件规定，将概算建安费批复金额和部分风险金作为施工合同额，谈判的重点在风险金包括的范围和总额。设计施工总承包单位风险补偿应列在合同总价中，风险补偿金作为本工程在实施期间所有各种可能发生的设计完善;工程变更(允许变更增加合同总价项目除外);材料设备(货源、运输、规格等)变化;价格波动;水沟、水渠、通道、天桥顺接工程及完善;水田改旱地;人、畜饮用水;保险理赔不足的各项损失;除所列的项目公司风险之外的各种风险的费用包干补偿。风险补偿金作为包干总价的一部分，按工程进度款同比例支付。

　　变更费用增减项目谈判。这是合同谈判的重点之一，直接影响到工程结算费用。合同谈判双方结合以前高速公路施工经验和施工总承包部承受能力，规定：除国家征地价格调整，人工价国家政策性调整，路基施工遇地下重要文物古迹保护而改线，上级交通行政主管部门或项目公司要求的有利于提高技术或质量标准及提高项目服务水平的变更，施工过程中通道、通道桥、涵洞、人行天桥增减引起的变更应增减合同总价外，其他各项变更均不增减合同总价。变更费用增减的计算原则按《变更管理办法》执行。

　　结合以上划分原则，经双方协商，划拨总承包风险补偿金按批复概算风险金的相应比例列入合同总价。

　　经验2：总承包管理能力之征地拆迁

　　同我们熟悉的水电建设工程施工区域相对集中相比，高速公路具有线长、点多、面广、分散的实际，征地拆迁实际上是每个高速公路项目的主要难题之一。必须充分发挥投资合作人、业主和总承包组织结构优势，加快征地拆迁工作。

　　武邵项目的做法是：一是及时成立征地拆迁专门部门，制定项目公司、总承包部、地方高指的协调机制及征地拆迁工作例会制度，充分发挥设计施工总承包的优势和各小标段的积极性，大部分区域都较好地避免了别的高速公路项目出现的各方推诿、扯皮现象，为征地拆迁工作的快速推进提供了强有力的组织保证。

　　二是项目公司、总承包部征地拆迁相关人员积极主动与南平市各级地方政府、高指加强沟通和协调，取得地方各级政府、高指和老百姓的理解与支持。

　　三是学习和借鉴了浦南高速征迁工作经验，实行征地拆迁工作由地方高指包干，虽然过程中也出现了一些延误和阻挠，但征地拆迁工作总体与其他路段相比，时间更短、效率更高，为工程施工的全面展开，奠定了坚实的基础。

　　经验3：总承包管理能力之管理模式

　　我们在具体的管理中，首先依据总承包合同明确双方主要职责，形成“小业主、大监理、总承包”的管理模式和格局，对项目公司和总承包部的主要职责有明确的界定和分工。项目公司主要负责投(融)资工作、永久征地拆迁工作、行业管理、监控工作、对监理管控工作、营运前期筹备工作和其它日常管理工作。总承包部主要负责临时征地工作、设计工作、工程建设施工履约工作、质量、安全、进度、成本、环保文明施工的管理和控制工作，直接管理小标段。

　　鉴于以上主要职责划分，总承包部确定了由三条管理思路构成的基本工作框架。第一个思路是“总承包是大局总揽，而不是事无巨细大包大揽”，总承包部把握总体履约核心元素的过程控制，给予标段充分的内部经营管理自主权。

　　第二个思路是“在一些标段关键线路和控制性工期，以及成本控制上总体把关，而不是坐视其自由运转而无为旁观”，在标段总体进度、质量、安全和环境保护、文明施工等履约核心要素运转不畅的时候，总承包部与标段有一个共同的履约目标，及时给予必要的指导和监督，并采取可行的手段，进行及时纠偏，坚决反对任何形式的以包代管。

　　第三个思路是“宏观上指导管控，微观上服务监督”，在征地、三改、地方便道借用、炸药供应，以及技术支撑、工程变更、优化设计、工程计量结算和支付，或一些标段之间能够实现共享的料场、拌和楼和一些闲置的施工设备、机具等施工资源和可协调抑制价格过快上涨的地材供应咨询等方面，给予必要的、积极的统筹协调、服务和支持，为标段创造良好的履约外部环境。

　　在这个管理思想框架下，进一步形成总承包部具体的 “三统一三分立”的基本工作原则。一是统一对外。即由总承包部代表路桥公司和福建省交通规划设计院对武邵项目公司全面履约，并与发包人、监理人、地方各级政府联系工作，各小标段项目部在项目上对外活动和行为，都必须以总承包部的名义进行。二是统一管理。即由总承包部代表路桥公司和规划院，对武邵高速公路统一进行分层次的职责分明的项目现场施工管理和经营管理。三是统一结算。即由总承包部统一归口结算和支付管理，由总承包部对标段项目部、主材供应商等进行工程及材料结算和支付。

　　三分立中的第一个分立就是分标运作;第二个分立就是独立核算;第三个分立就是自负盈亏。

　　经验4：总承包管理能力之监理沟通

　　在BOT项目实施过程中，由于设计施工和投资责任方同是一家单位，与一些传统的建设模式相比，监理对施工现场监管的侧重点发生变化，主要是质量、安全、文明施工、环保方面。部分监理可能认为此模式下业主、总承包的关系复杂，难以自判工作方向和方法，工作中可能出现畏难情绪。为此，业主公司要坚决支持监理工作，同时要求监理和总承包部对现场施工各司其责，形成齐抓共管的局面，并要充分发挥监理人员专业化管理方面的技术优势和经验，做好“事前提示、过程控制”工作，建立和监理单位的定期沟通机制，定期解决工程管理中存在的各种问题，确保工程施工在可控状态下进行。

　　武邵项目是一个出资人扮演业主、设计总承包方、施工小标段不同的角色，监理在其中的作用比较微妙，挑选合格履责的监理单位至关重要。我们采取的是“小业主、大监理、总承包”的管理方式。同时为发挥好监理作用，依据《福建省高速公路工程监理管理办法》，项目公司制定了《武邵高速公路工程监理管理办法》，通过考核对监理进行奖罚，并将考核结果通报省高指，作为年终信用考核的依据之一，利用经济处罚和市场手段促使监理单位加强管理和加大履约力度。

　　实践证明履责能力强的监理单位让业主管理事倍功半，反之则让业主单位疲于奔命。建议今后运作BOT项目，一定要事先谨慎决策，反复比较，必须选择优秀的监理单位，为项目优质履约创造良好条件。

　　经验5：总承包管理能力之成本控制

　　作为项目业主努力降低融资成本，尽量控制、减少合同开口项目的同时，作为总承包单位也可前瞻性地开展工作：

　　(一)做好总的施工组织设计。

　　(二)加强物资采购和调拨、使用管理，根据当期国内和区域内建筑市场需求，前瞻性预测本工程建设各时期各阶段物资设备需求，择时择机实施采购计划降低采购成本。总承包部负责统供材料确保了钢筋、水泥、沥青等工程主要材料和用于主要结构物的产品质量和及时供应，对于成本控制起到了积极的作用。同时，充分利用总承包部优势，积极与地方政府商议沙石等地材采取、供应，能有效地降低采、供成本

　　(三)加强工程分包和合同管理，在工程变更、测量、计量、试验检测等方面加以成本控制，并及时计量支付，保证了施工进度，节约了人力、设备物资利用效率。

　　(四)积极进行项目设计优化。如武邵高速公路项目设计施工总承包(EPC)模式，我们在“三不降低”即“不降低技术标准、不降低安全储备、不降低使用功能”的前提下，允许施工单位进行合理的变更，积极进行四新技术的推广应用，降低造价，降低施工难度。施工图阶段现场设计优化及成本控制效果良好，体现为设计变更总体减少，这一成果直接得益于总承包部和设计院在工程实施过程中动态优化设计。同时，在优化工程量、方便施工措施外，可为施工单位削减了施工强度的峰值，减轻施工单位的强度和工期压力

　　(五)做好均衡生产，提高生产效率。

　　(六)积极展开工程自然灾害的保险理赔工作，及时报案、配合保险公司的现场勘察和资料申报，和保险公司协商最终理赔金额，尽最大限度减少工程损失。

　　经验5：总承包管理能力之变更批复

　　施工图优化设计中短期目标与长期目标的矛盾在施工图优化阶段，总承包方出于项目以及自身经济利益的考虑，必然会对工程项目进行设计优化与变更。从短期来看，施工图优化设计后所有指标都满足了项目的技术指标，短期内还节约了成本和资源。但从长期来看，进行优化设计后的项目是否符合经济、社会、环境等长远发展目标还无法进行估算。而出于自身利益，企业往往只顾自身的经济利益和短期利益，忽视对社会发展长远目标的考虑和重视。因此，进行施工图优化设计，还必须考虑短期目标与长期目标的兼容问题。因此，项目公司在设计变更批复的谈判上始终坚持按交通部和福建省交通厅的相关规定处理，对变更的审批严格按等级审批或报上级主管部门审批，并制定了详细的“变更及费用”合同条款，对变更实施的原则、变更的审批、特殊情况的变更、变更提交的资料、变更设计费用等都做了详细明确的规定。(作者：中国水电建设集团路桥工程有限公司副总经理 李介立)