轨道项目建设安全责任分析

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　　随着我国基础设施建设的快速推进，我国的城市轨道交通也进入建设的高峰期。其中频频发生的安全事故凸显了轨道项目建设安全风险问题。与其它建设项目一样，在轨道项目建设中，与建设安全风险及责任相关的绝不仅仅是施工单位，项目业主即建设方、勘察方、设计方、以及监理方也都是安全责任的重要责任方。事实上，在这些责任方之外，还有作为监管方的政府主管部门和安全事故的受害方(包括自然人和法人)。这些责任方、监管方和受害方之间，形成了错综复杂的民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系。与此相对应，轨道项目的安全责任涉及民事责任、行政责任和刑事责任三种类型。

　　建设单位的法定安全义务

　　实践中，有不少人认为，安全事故与建设单位无关，这是一种误解。事实上，我国的相关法律法规对建设单位的安全义务进行了明确的规定。在越来越多的外国投资机构开始以BT、BOT等方式介入我国轨道交通建设的情况下，了解我国法律的相关规定无疑将有利于未来安全风险的预防和控制。根据相关法律法规的规定，建设单位须承担如下安全义务：

　　《建筑法》规定的安全义务。《建筑法》第五章建筑安全生产管理中的第40、42、49条规定了建设单位的安全义务：

　　建设单位应当对其向建筑施工企业提供相关资料的准确性负责，建筑施工企业应当采取措施加以保护。

　　有下列情形之一的，建设单位应当按照国家有关规定办理申请批准手续：需要临时占用规划批准范围以外场地的;可能损坏道路、管线、电力、邮电通讯等公共设施的;需要临时停水、停电、中断道路交通的;需要进行爆破作业的;法律、法规规定需要办理报批手续的其他情形。

　　涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案;没有设计方案的，不得施工。

　　《安全生产法》规定的安全义务。《安全生产法》对生产经营单位的安全生产保障、从业人员安全生产中的权利义务、安全生产责任事故的处理程序、生产经营单位及从业人员的法律责任等作出了规定。该法属一般性安全生产规定，专门针对建设工程安全的规定较少，但建设工程项目中各方(包括建设、施工、监理、设计等单位)在建设工程中均须遵守。

　　《建设工程安全生产管理条例》规定的安全义务。《建设工程安全生产管理条例》是有关建设工程项目中各方安全责任的最重要的行政法规。《建设工程安全生产管理条例》第二章包括六条，规定了建设单位的安全义务，包括“七个应当”“一个保证”和“三个不得”，具体包括：

　　七个应当。一、建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整。二、建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。三、建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施工措施的资料。四、依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当自开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。五、建设单位应当将拆除工程发包给具有相应资质等级的施工单位。六、建设单位应当在拆除工程施工15日前，将下列资料报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案：施工单位资质等级证明;拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明;拆除施工组织方案;堆放、清除废弃物的措施。七、实施爆破作业的，应当遵守国家有关民用爆炸物品管理的规定。

　　一个保证。建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整。

　　三个不得。建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求。建设单位不得压缩合同约定的工期。建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

　　上述两部法律和一部行政法规，是适用于建设单位轨道项目的有关建设单位安全义务的全国性的规范性文件，此外还有一系列地方性法规。

　　承包方的法定安全义务

　　首先要明确的是，包括轨道项目在内的所有施工现场，第一责任人就是承包方。根据相关法律法规的规定，承包方须承担如下安全义务：

　　《建筑法》规定的安全义务。《建筑法》第五章建筑安全生产管理共16条中的9条规定了施工企业的安全义务，其中最重要的就是如下安全义务：

　　建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责。

　　施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。在此有几点需要注意：一、总包与分包商、材料供应商承担连带责任;二、根据上述规定，虽然轨道项目施工现场的安全义务和责任应由承包方承担。应当注意的是，当施工现场发生事故时，安全责任并非一定由承包方承担，而要看是哪个项目合同方(包括建设单位、承包方、监理单位、设计单位等)违反了其应负的安全义务，由违反安全义务的一方来承担。若多个合同方均违反了安全义务，则根据过错或过失大小各自承担相应的安全责任。比如说，因建设单位未向承包方提供真实、准确、完整的相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，导致安全事故发生的，建设单位须承担安全责任;三、总包上报义务;四、保护现场。

　　《安全生产法》规定的安全义务。《安全生产法》属一般性安全生产规定，建设工程项目中各方(包括建设、施工、监理、设计等单位)在建设工程中均须遵守，在此不再详述。

　　《建设工程安全生产管理条例》规定的安全义务。《建设工程安全生产管理条例》第四章施工单位的安全责任，共包括19条，即第20条至第38条，详细规定了施工企业的安全义务。该条例第六章还规定了安全事故处理时施工单位的义务。

　　除上述法律法规及规范性文件外，承包方还必须遵守其他有关施工安全的法律、法规和规范性文件，比如《安全生产许可证条例》、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》、《建设工程施工现场管理规定》以及相关工程安全规范等。

　　勘察、设计等有关单位的法定安全义务

　　勘察方的法定安全义务。根据《建设工程安全生产管理条例》第12条的规定，勘察方须承担如下安全义务：勘察单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察，提供的勘察文件应当真实、准确，满足建设工程安全生产的需要。

　　设计方的法定安全义务。根据相关法律法规的规定，设计方须承担如下安全义务：

　　建筑工程设计应当符合按照国家规定制定的建筑安全规程和技术规范，保证工程的安全性能。

　　设计单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行设计，防止因设计不合理导致生产安全事故的发生。设计单位应当考虑施工安全操作和防护的需要，对涉及施工安全的重点部位和环节在设计文件中注明，并对防范生产安全事故提出指导意见。采用新结构、新材料、新工艺的建设工程和特殊结构的建设工程，设计单位应当在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施建议。设计单位和注册建筑师等注册执业人员应当对其设计负责。

　　监理方的法定安全义务。根据相关法律法规的规定，监理方的安全义务重要有三点：

　　工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

　　工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改;情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。

　　施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

　　但由于我国监理工程师远不如国外监理工程师在项目建设中具有非常强势的主导地位，所以很多时候不能发挥其应有的作用。我国业内有句话很流行：“一流设计，二流施工，三流监理。”因此导致建设方的权利不能得到很好的保护。

　　另外，北京市建委颁布的《关于加强安全生产监理工作的指导意见(试行)(京建施[2005]844号)自2005年9月1日起施行。该指导意见进一步明确了工程监理单位的安全生产监理工作内容。

　　其他有关单位的法定安全义务。除了建设方、承包方、勘察、设计、监理等相关责任方外，根据相关法律法规的规定，其他与建设工程安全有关的单位还须承担如下安全义务：

　　为建设工程提供机械设备和配件的单位，应当按照安全施工的要求配备齐全有效的保险、限位等安全设施和装置。

　　出租的机械设备和施工机具及配件，应当具有生产(制造)许可证、产品合格证。出租单位应当对出租的机械设备和施工机具及配件的安全性能进行检测，在签订租赁协议时，应当出具检测合格证明。禁止出租检测不合格的机械设备和施工机具及配件。

　　在施工现场安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施，必须由具有相应资质的单位承担。安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施，应当编制拆装方案、制定安全施工措施，并由专业技术人员现场监督。施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施安装完毕后，安装单位应当自检，出具自检合格证明，并向施工单位进行安全使用说明，办理验收手续并签字。

　　(作者：北京市万商天勤律师事务所 王霁虹)