价格机制：PPP项目风险控制关键点

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　　李菲庄永国：

　　对于PPP项目来说，价格形成机制是项目各相关主体之间利益风险分配机制的重要体现，在实际操作中需格外关注

　　泉港石化工业园区位于福建省泉州市泉港区东北部，是国家规划建设的9大炼油基地之一，也是《福建省湄洲湾石化基地发展规划》中确定的湄洲湾石化基地先导区。泉港石化工业园区南山片区规划面积13.2平方公里，是园区发展的重点区域。南山片区污水处理厂是工业区公用基础设施的重要组成部分，是深化石化产业与生态环境循环协调发展的重点基础设施项目。项目的建设是园区改善招商环境、吸引企业入驻的基础性保障设施，对园区发展具有重要意义。

　　南山片区污水处理厂的污水水源主要为南山片区工业企业生产废水，近期工程(2012年)建设规模为2.5万立方米/天，投资估算为1.856亿元;远期工程(2020年)建设规模为10万立方米/天，投资估算为4.416亿元。为促进基础设施市场化发展，提高项目建设和运营效率，泉港区人民政府决定采用PPP方式实施本项目建设。本项目PPP实施工作自2011年底启动，园区政府委托金准咨询公司协助PPP实施。金准咨询团队先后对BOT、BOO、TOT等多种模式进行了方案研究和比选工作，组织园区政府相关管理人员对宁波化学工业区和大亚湾石化工业区的污水厂建设管理和运营模式进行了实地考察，最终确定本项目采用BOT模式。项目通过公开招标方式确定了满足资金实力和专业实力要求的社会资本，并授予社会资本组建的项目公司30年特许经营权，由项目公司负责污水处理厂的投资、建设和运营，并向园区企事业单位收取污水处理费，特许经营期结束后无偿移交园区政府。

　　项目于2013年2月签署了《特许经营协议》，目前已建成投入使用，但由于园区入驻企业建设进度和预期有差异，目前存在水量不足的情况。

　　PPP项目价格形成机制是PPP项目相关主体之间利益风险分配机制的重要体现。城市公共服务PPP项目价格机制设计遵循的主要原则之一是，在保证公共利益的同时保证PPP项目公司有合理的收益和适当的风险。即以最低的价格和最低的风险提供公共产品或服务，在保证项目生存能力和投资吸引力的同时，还应该有足够的激励效果，以促进PPP项目公司提高项目建设和运营管理水平，改善服务，促进项目的可持续发展。

　　泉港石化工业园南山片区污水处理厂BOT项目价格机制设计即在这一原则指导下进行，结合园区和项目实际情况，本项目价格机制设计的主要做法和特点包括：根据服务对象确定付费模式、为规避风险采用两部制价格结构，竞争性定价和政府限价相结合，合理设计调价机制应对未来风险以及配套相关的支持政策。

　　付费模式：依服务对象确定

　　南山片区污水处理厂主要处理的是，石化工业园区工业企业预处理后的工业污水，因此其主要服务对象为工业企业。工业企业为经营性单位，因此本BOT项目价格机制设计的基本原则之一是实现使用者付费，即制定的污水处理服务价格不但能够覆盖污水的实际处理成本，还要适当保证污水处理厂投资人的基本利益，实现污水厂的稳定安全运行和自身的可持续发展，为园区的环境建设提供基本保障。

　　价格结构：两部制价格模式

　　泉港石化工业园区企业入驻进度直接影响了未来污水厂水量的多少。经测算，南山片区污水厂的水量对于污水处理服务单价最为敏感，也是项目风险控制的最关键因素。考虑到“园区发展，基础设施先行”的实际发展状态可能造成污水厂建设初期水量少、项目成本高、可持续性较差的实际情况，为降低污水厂的投资风险，保障项目的稳定运行，实现为园区发展提供基础设施保障的目标，本项目收费机制设计时采用了两部制价格模式，即污水处理服务单价由固定单价和计量单价两部分组成。

　　固定单价是指项目固定费用分摊形成的污水处理单价，计量单价是指项目和处理量相关的变动费用和项目利润等分摊形成的污水处理单价。污水处理厂按月向园区排污企业收取固定污水处理费和计量污水处理费。固定污水处理费按园区排污企业的计划排放污水量和固定单价计算收取(计划排放污水量由排污企业在入驻园区时与园区管委会签署的入园协议中确定，入驻后每半年调整一次);计量费用按园区排污企业实际排放污水量和计量单价计算收取。同时，在企业计划排放污水量低于污水厂设计处理量规模的60%时，政府按企业计划排放量和污水厂设计处理量60%的差额和固定价格给以固定费用补贴。

　　此价格和收费模式充分考虑了园区发展进度严重影响污水处理量、投资人对污水厂处理水量不可控的实际情况。该机制的实质是对水量预测风险在政府和社会资本之间实现合理分担，即政府方为保障园区投资发展基础条件而超前建设污水厂所产生的水量不足风险，由园区政府承担，而排污企业则需对自身企业污水排放量进行客观预测，相应的预测风险由企业承担，也可在一定程度上规避企业虚报排水量的行为。

　　定价方式：竞争性和限价结合

　　PPP项目初始定价引入竞争机制已是业内共识，通过竞争有利于减少政府或付费者负担，同时有利于发现价格，促进企业控制成本。在南山片区污水处理厂污水处理费用定价时，我们在充分调研行业成本和项目特点的情况下，最终采用了企业竞价和政府限价相结合的定价模式。

　　市场定价体现在两个方面，一是本项目投资人的选择采用了公开招标方式，标的为污水处理服务费单价;二是政府方制定了统一纳入市政管网污水排放标准(简称为“纳管标准”)，企业排放的污水不高于纳管标准的，按照投资人的投标报价缴纳污水处理费，企业排放的污水高于纳管标准的，不允许直接排入市政管网，但可以与污水厂协商采取单独建管接入污水厂的方案，并与污水厂协商制定污水处理计量单价。

　　在政府限价方面，考虑到园区污水PPP项目运营权的独占性和排他性，为保护园区企业，防止污水厂随意要价，故在政府方授予污水厂项目公司特许经营权时即约定了超过纳管标准的污水处理收费办法和收费标准上限价，即超过纳管标准的污水将根据污水超标程度按照相应比例提高计量单价;对于排污企业少量生活污水排入污水管网的，污水厂将与排污企业协商确定生活污水的收费标准，但最高不得超过计量单价的 50%。

　　政府限价制度，也充分体现了政府在给予企业合理利润的基础上，利用企业追求高利润的自然属性，激励企业进行成本控制的思想。

　　调价机制：长周期

　　由于项目的特许经营期限长达30年，考虑到经营过程中物价、标准、政策等变化的影响，需要在PPP合同协议中约定价格调价办法，包括调价因素、调价公司、调价管理程序等，以合理控制项目的运营风险。本项目污水处理服务固定单价和计量单价每两年调整一次，按成本权重法设计制定调价公式，对长期运营中物价变化对成本的运营进行调整，以公平补偿或调剂PPP项目公司的成本变化，调价因素主要包括人工费、动力费、药剂费和污泥处置费等。

　　结合本项目的特点，在充分研究项目相关单位间利益风险关系的基础上，为有效促价格机制的实施和发挥价格杠杆作用，本项目采取了两项支持政策措施：

　　一是制定了政府固定费用补贴政策。在南山片区污水厂引入社会资本实施PPP时，泉港石化工业园区尚处于开发建设过程中，园区入驻企业的排水量远未达到其设计规模，入驻企业也在不断发展;另一方面，为改善园区配套设施状况，为园区进一步招商引资创造良好基础条件，促进园区发展，及时和适当超前建设污水处理设施势在必行。在此情况下，政府承担污水厂水量发展风险是合理和必要的。针对此情况，本项目设置了政府给以固定费用补贴的政策，即排污企业计划排放污水量低于污水厂设计处理量规模的60%时，政府按企业计划排放量和污水厂设计处理量60%的差额和固定价格给以污水厂固定费用补贴。经测算，在此政府补贴政策条件下，能够保证污水厂的投资回收和正常成本支出，能够保证污水的持续、稳定、安全运营。

　　二是出台了《泉港石化工业区污水处理暂行管理办法》。园区管委会在本项目PPP实施启动之初即《泉港石化工业区污水处理暂行管理办法》，规范园区政府对区内污水管理行为和入驻企业污水排放管理办法，明确了园区管委会、排污企业、污水厂PPP 公司等相关方的基本权责利关系;该办法为本污水处理厂PPP价格机制的有效实施提供了有力保障。

　　成效

　　本项目在建设过程中，项目公司根据园区企业的实际入驻进度调整优化了项目分期建设方案，降低了一期工程建设规模，以与园区污水量增长实际情况相适应;可见在本项目价格机制作用下，已有效激发社会资本采取措施控制风险的主动性和积极性，本项目PPP价格机制初显成效。

　　(作者单位：北京金准咨询有限责任公司泉州市泉港石化工业区建设发展有限公司)

　　项目点评

　　科学价格机制保障PPP项目落地

　　文/北京金准咨询有限责任公司总经理陈宏能

　　该项目价格机制设计的主要特点和亮点可总结为：根据服务对象确定项目付费者;适应项目适度超前建设的需要，采用两部制价格结构以减缓水量风险影响，充分利用社会资本准入环节以竞争性方式形成项目初始定价，合理设计项目长期运营期间的调价机制以及为项目价格机制落地制定相关的政府配套管理措施。

　　与泉港石化工业园南山片区污水处理厂相似，目前国内在城市新区、各种开发区内规划建设的污水处理厂大量存在，这些污水处理厂的共同特点是因项目必须适度超前建设，在初期污水量少，而中远期污水量则直接受园区整体发展情况的影响，污水处理厂的处理水量对社会资本形成为明显的风险因素。因此设计科学合理的价格机制，对于项目有效吸引社会资本、兼顾各方利益和风险分担公平、保障项目健康持续运营具有重大意义。泉港石化工业园南山片区污水处理厂PPP项目价格机制设计为此类污水处理厂或类似基础设施项目价格机制设计提供了可借鉴的参考样本。