浅析PPP大潮下城投公司角色定位

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　　城投公司又称投融资平台公司，是我国经济改革和城镇化进程的产物。一提到城投公司，人们可能条件反射地会想到高额的负债以及和政府财政扯不清的关系。随着国发[2010]19号和财预[2010]412号等一系列规范性文件的出台，城投公司的业务运作和经营管理逐渐得到规范。

　　2014年，继新型城镇化战略后，城市建设进入PPP(Public Private Partnership)时代。随着财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金 2014 76号、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资 20142724号等系列文件的出台，政府和社会资本的PPP合作模式进入大规模、规范化实施阶段。城投公司作为面向市场的政府平台，在新的浪潮下如何选择自身的定位、扮演好新的角色至关重要。

　　从当前情况看，各部委、各地方政府、各领域专家乃至专业化的咨询公司，对于城投公司在PPP中的定位都有着各自的理解，有的认为其应该作为政府的代表，即第一个P，也有的认为可以作为第二个P(社会独立资本)，但必须在外地。

　　作为中国特色化城市路线的载体，城投公司在实际演变过程中产生了不同的类型和形态，例如集团化的综合性平台、专业化分工的行业平台等。基于此，笔者认为城投公司在PPP中的角色不可一概而论。城投公司既可以作为政府方的代表与社会资本合作，也可以作为独立的社会资本与政府建立规范的合作关系。

　　城投公司定位为政府方代表，即PPP中的第一个P，关键在于其拥有市场化运作的经验，能够保障地方政府在合作中的利益。“背靠市长，面向市场”曾是对城投公司定位的经典论述。城投公司作为政府的平台公司，曾经单纯地依靠政府融资担保或土地出资，承担城市建设的投融资和建设任务。一系列规范融资平台的文件出台后，城投公司按照市场化规则逐渐转型，以提高运作效率和经营效益为发展目标，逐渐转化为具有较强市场化运作经验的政府平台。在政府需要与社会资本合作的情况下，以单一行业管理为主要任务的政府职能部门只能维持分散合作模式，而城投公司则拥有更多的社会资源和项目运作经验，能够更好地代表政府开展合作，从而实现政府合作投入的资产保值增值。在现有的城投公司中，以城市公共资源运作为主的综合性城投公司更适合扮演政府代表的角色。

　　城投公司定位为独立的社会资本，即PPP中的第二个P，关键在于其政府的债务已经剥离且不再承担政府融资功能。

　　在国发[2010]19号和财预[2010]412号等一系列政策规范下，以银行为代表的金融机构对城投公司进行“围剿”，面对传统高额的负债率带来的政府隐性债务，我国城投公司进行了全面的规范和调整，众多城投公司实现成功转型，将政府的债务剥离，不再单纯承担政府融资功能，并通过良性资产的注入以及盈利模式的构建，与地方政府建立起规范的政企关系，发展为专业化和市场化程度较高的国有公司。在现有的城投公司中，成功转型为以资本和经营性项目运作为主的城投公司完全可以扮演社会资本的角色，且无需区分本地还是外地。

　　此外，关于城投公司的角色定位，除考虑城投公司自身的条件外，还应区分政府与社会资本合作的项目属性。对于公园、小流域治理等公益性相对较强、收益很低的项目，在合作过程中，通常政府投资的份额会比较大，城投公司作为政府平台，代表政府持有国有资产，更有利于国有资产的保值增值。而对于污水处理、垃圾焚烧等社会化模式相对清晰的项目，政府一般负责土地平整或周边配套设施建设，市场竞争力较强的城投公司，完全可以作为社会资本参与到项目中。

　　城投公司根据自身发展情况以及项目属性，介入政府与社会资本的合作项目中，与现有的法律法规和政策没有冲突和矛盾，各部门和地方政府不应设置不对等的条件或障碍，影响城投公司参与正常的市场竞争。

　　2014年9月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》国发 2014 45号出台，这预示着新一轮的预算改革启动。预算改革明确：“实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划。”考虑到PPP项目的长期购买服务属性，3年滚动的财政预算规划，为PPP购买服务提供了保障，PPP涉及的运营补贴不再是政府债务而是正常的财政支出，将这种支出列入预算，为地方财政增信，有了法律保障和财政的监督机制，相信城投公司介入到PPP合作项目中，项目的实施会是顺畅的。