国企改革应分类推进

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前不久有媒体披露，国家版的国企改革总体方案有望年内出台，是好消息，令人期待；然而最近又有传言说，由于改革涉及的面广人多，存在多方利益博弈，要达成共识会需更多一些时间。不知哪一种说法可信，但能确定的是，国资委手里已经有了一套总体改革方案。

方案未出台，具体内容为何还不知。不过从中国医药、中国建材、新兴际华等六家央企的改革试点看，重头戏是“员工持股”与“混合所有制”。由此推测，“混合所有制”应是总方案的亮点之一，当然也就是“之一”而已，作为总体方案当然还会有更多亮点。再说，国企横跨领域如此之广，情况千差万别，改革怎会只用一个模式？若猜得不错，总体方案当是一个分类改革方案。

是的，国企改革不能一刀切，应分类推进，对此学界没有分歧。而难题在于，国企到底该如何分类？分类后又将如何改革？现行的分类方法比较多，有的是按出资主体分（如央企与地方国企），有的是按行业分（如制造业与能源业等）。但从改革角度，我认为应按“功能”分。政府之所以办国企，或说国企为什么存在？说到底是它具有其他非公企业不能替代的功能。

一般地讲，企业的功能就是创造就业与税收，但国企是例外，要特殊些。它特在哪里？回答此问题得从政府职能看。市场经济的政府职能，学界一致的看法是四项：保卫国家安全、维护社会公正、提供公共产品（服务）以及扶贫。骤然听，以上职责并不多，可操作起来却千头万绪，政府很难事必躬亲。迫不得已，于是政府只好办企业，让国企来协助。我们讲国企特殊，特就特在它要承担部分政府职能。

并非是我想当然，不信你可去重读一下党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。中央强调，国企改革要有进有退，有所为有所不为。国企往哪里进？《决定》讲得很明确，有三大产业：一是国家安全产业；二是自然垄断产业；三是公共品与公共服务产业。为何是这三大产业？往深处想，这是否与政府职能相吻合？是的，让国企进入此三大产业正是政府办国企的目的所在。换句话说，除了以上产业，政府是用不着办企业的。

明确了国企的定位，改革分类其实也就跟着明确了。大致说，可以分四类：第一类是国防军工企业；第二类是资源型企业；第三类是提供公共品与服务的企业；第四类是一般竞争性企业。要说明的是，对照政府职能，第四类显然非政府职能所需。而之所以将其列入，一是它客观存在而且为数不少，二是考虑改革不能留死角。要是视而不见，这类企业就会游离于改革之外。

转谈改革吧。大家若认同上面的分类，那么改革则可对症下药。为表述方便，让我分类说：

第一类，国防军工企业。由于此类企业事关国家安全，特别是那些拥有核心技术的企业，毫无疑问必须由国家独资，旁人不能参股；而与军工相关的零配件生产企业，可允许非公资本加入，但也得由国家绝对控股。这并不是说军工企业无需改革，改革还得改，但改革并非只有“混合所有”一途，军工企业改革的重点是完善内部分配机制，强化对管理层与员工的激励与约束。

第二类，资源（能源）类企业。此类企业虽与军工企业不同，但也关乎国家的经济命脉与生态保护，故此类企业为完善治理结构，投资主体可多元化，实行混合所有，但前提是国家要绝对控股。改革的关键是，公司董事会构成要按出资比例定，而经理人员一律由董事会招聘。这是说，对国有绝对控股企业国资委今后只需选派董事、董事长，不得再任命总经理、副总经理。

第三类，提供公共品（服务）的企业。由于公共品的消费不排他，市场对公共品又难以定价，这样公共品的生产民营企业通常不会投资。而既然是公共品，公众有需求，政府提供就义不容辞。所以公共品通常得由国家投资的企业提供。参照国际经验，此类国企改革重点有二：一是建立由社会公众参与的企业考评机制，并将考评结果作为高管层任免的重要依据；二是通过招标委托非公企业生产，然后政府订购、再提供给公众。

第四类，一般竞争性国企。说过了，一般竞争性国企并非政府职能所需，下一步应加大这类企业的改革力度。总的原则，是“有所不为”，当然不是要完全从竞争性领域退出，但国资的比重应降低。分两种情况：现有的高新技术与支柱产业的企业，国家可相对控股，无需绝对控股；除此之外，所有其他竞争性企业国家仍可持股，但不应再持大股，不然国企拿着大股不放，民间资本想请怕也请不来。

以上改革思路，无疑只是框架性的，纸上谈兵易，真刀真枪地改肯定要比这复杂得多。最近看报纸，学界正在热议“高管限薪”，虽然政府有明确表态，但高管薪酬到底如何改，大家认识似乎并不一致。再有就是员工持股。理论上，国有企业为全民所有制企业，内部职工可持股，那么外部职工可否持股？这些都是有待研究的问题，不知现在的总体方案是否有了良策？好在方案尚未出台，还有时间，主管部门还是多听听意见吧。