清华大学教授王守清:地方基建转向PPP
经过一年预热,财政部力推的PPP模式(Public-PrivatePartnership,政府和社会资本合作),得到地方政府积极响应。9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,称将在全国范围内开展PPP项目示范。
同时,财政部将制定PPP模式操作指南和标准化的PPP模式项目合同文本,并要求省级财政部门结合部门内部职能调整,积极研究设立专门机构。
三季度,福建、江苏、重庆、青海等省份密集推出PPP试点项目,部分地方政府还制定了开展PPP的规范性文件,最新的是福建省政府9月11日发布的《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》。
PPP模式在基础设施领域的探索和实践始于上世纪80年代,当前被赋予新的使命,被认为是替代地方融资平台债、不增加政府存量债务的一种更规范的模式。政策基点是十八届三中全会提出“引导社会资本参与基础设施建设和运营”,财政部将这一要求与处理地方政府债务存量相结合,力推PPP。
在9月下旬二十国集团(G20)财长和央行行长会议上,中国财政部长楼继伟表示,财政部主要采取三方面措施:一是面向社会推出了80个PPP项目;二是成立了PPP中心,主要负责提供不同行业的PPP项目标准文本;三是对地方财政进行培训,推动各级官员转变观念,并指导其分类开展PPP项目。
财政部力推、地方积极试点中,PPP项目的各参与方、尤其是社会资本,期待能有统一的基础性法律,以解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅甚至相互冲突的问题;也希望通过立法,建立部门间的监管协调机制,解决政出多门、重复审批等问题。
与PPP相关的立法工作今年已提速,即目前由国家发改委牵头研究、调研并起草的“基础设施和公用事业特许经营法”(下称“特许经营法”)。
“特许经营法”起草小组成员、清华大学建设管理系教授王守清说,发改委已完成第五稿,6月向各部委征求意见,7月召开过一次业界人士参与的研讨会,目前正根据各方反馈意见修改完善,希望尽快完成第六稿。
“特许经营法”征求意见稿版本,其突破点包括对所有企业一视同仁、政府承诺、监管企业、风险分担和动态调节机制等方面。但是,由于特许经营涉及的问题较复杂,目前在关键事项上遭遇瓶颈。
王守清说,一是“特许经营法”跟其他现行法律法规冲突如何解决、如何衔接;二是相关部门的职权划分和调整,涉及项目的审批流程。“都是棘手问题,涉及体制或权力再分配,需要国家层面来主导协调。”
按照国务院领导的最新批示,特许经营立法将由国务院法制办牵头推进。由于条件并不成熟,很多事项并未确定,可能先由国务院制定暂行条例,而不是由全国人大完成立法,待条件成熟时再上升为法。
财政部相关司局一位官员说,如果制定特许经营暂行条例,希望明年初能拿出可以提交讨论的草稿。财政部和其他相关部委应该作为起草成员,参与整个立法过程,而不是目前由国家发改委一家起草。目前尚未明确是财政部和国家发改委各拿出一稿,还是共同成立起草班子。
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