遏制同质化竞争 经济开发区主导权或由政府转向市场

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“生产总值、财政收入、进出口总额分别占全国总量的12%、9.8%、18.7%”，从1984年起步至今30年，国家级经济开发区（以下简称“国家级经开区”）已经在中国经济中扮演重要角色。

然而，开发区快速发展的30年，也积累了诸多矛盾和问题：如片面追求速度、同质化竞争、政府主导过多、软环境不足等。面对全面深化改革、扩大开放的新形势，中央决策层也在思考着开发区未来的发展之路。

国务院副总理汪洋9月8日在第十八届中国国际投资贸易洽谈会（以下简称“投洽会”）上表示， 开发区未来将完成由追求速度转向追求质量、由政府主导转向市场主导、由同质竞争转向差异化发展、由硬环境见长转向软环境取胜等四大转变。

《中国经营报》记者在投洽会上还了解到，《关于促进国家级经济技术开发区转型升级、创新发展的若干意见》将于近日发布，意在推动国家级开发区体制改革、创新推动、绿色发展和土地节约等全面提升发展质量和水平。

中央提“四大转变”

开发区作为改革开放的试验田和排头兵，充分发挥了窗口、示范、辐射、带动作用。

1984年，中国对外开放的大门开启不久，改革开放总设计师邓小平就倡议借鉴国外园区发展经验，兴办经济技术开发区，这是中国改革开放的一项重大决策。

随后，国家级经开区如雨后春笋般在沿海布局，并迅速延伸至中西部地区，进而覆盖全国。

30年来，经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区已发展到215家，由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省（区、市）。

“国家级经开区是经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体、体制改革的试验基地。”汪洋在9月4日举行的全国国家级经开区工作电视电话会议上如是评价。

2013年，国家级经开区地区生产总值近7万亿元，占国内生产总值的12%；财政收入1.3万亿元，占全国财政收入的9.8%；进出口总额近8000亿美元，占全国进出口总额的18.7%。

“特别是最近10年，开发区快速发展，已成为所在地区重要的经济增长点。”商务部部长高虎城9月4日表示，开发区作为改革开放的试验田和排头兵，充分发挥了窗口、示范、辐射、带动作用。

汪洋表示，将推动开发区由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变，使开发区成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的“顶梁柱”。

汪洋强调，开发区的未来发展方向是，加快转型升级，实现创新驱动发展。

截至目前，经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区已发展到215家，由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省（区、市）。2013年，国家级经开区地区生产总值近7万亿元，占国内生产总值的12%；财政收入1.3万亿元，占全国财政收入的9.8%；进出口总额近8000亿美元，占全国进出口总额的18.7%。本报资料室/图

同质化竞争之恶

有数据显示，目前产能过剩的范围已从过去常说的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业扩展到新兴产业。

然而，站在“而立之年”的节点回望，国家级经开区快速发展的30年，也积累了诸多矛盾和问题，如片面追求速度、同质化竞争、政府主导过多、软环境不足等。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、《中国园区转型发展报告》主编李佐军接受本报记者采访时表示，中央提出的四个转变即是破解这些矛盾。

“经济技术开发区的转型升级，不仅是当前，也将是未来多年面临的主要问题。”李佐军表示，进入到经济发展新阶段，国家级经开区存在的问题必须尽快解决，否则会影响开发区自身的发展，而从整个国家层面看，开发区不进行转型升级，也会对全面深化改革形成制约。

多年来，开发区主要集中发展相对比较低端的产品和产业。李佐军表示，过去30年中国经济高速发展，追求发展速度是地方政府包括开发区的主要诉求。

“开发区发展到今天，仍然靠过去粗放式、高速发展的模式已经遇到市场的瓶颈和资源环境的约束，必须向提高质量和效益转变，寻求高附加值才有出路。”

目前，国家级经开发区已经形成了诸多具有代表性的产业集群，如苏州工业园区的电子信息产业集群、天津开发区的通讯产业集群、宁波开发区的石化产业集群，这些集群的发展，有效促进了所在开发区经济及商业环境的提升。

但产业集聚效果初步显现的同时,产业同质化现象也变得突出。

以山东济南为例，济南全市共有各类省级以上园区10个，据报道，2012年，各园区机械装备、电子信息、食品饮料产业同质化率分别达到60%、50%、40%。

有研究显示，国家级经开区主导产业中结构趋同性较强的行业，主要集中在新能源产业、新材料行业和信息技术行业。

“同质化竞争主要责任不仅主要在园区，还在于原有的地方政府主导经济的体制，使得政府片面追求GDP、财政收入、工业增加值。”李佐军说，这样的考核体制，使很多园区为追求快速发展，比较容易的发展思路就是逮到什么项目发展什么，需求多的产业、中央倡导的产业各园区一窝蜂地上。

经济进入新阶段后，同质化导致的产能过剩问题开始凸显。有数据显示，目前产能过剩的范围已从过去常说的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业扩展到新兴产业。

李佐军表示，目前上海等地的国家级经开区已经发展部分高端产业，但比重还不高，发展高端产业的任务在二三四线城市就更为艰巨。

主导权转向市场

目前来看，我国各种开发区、园区的总量过多，而很多地方的区位条件并不适合建开发区、园区。

在四大转变中，李佐军认为，关键是推动由政府主导向市场主导的转变。“政府主导过多，是我国经济发展中的老问题，在开发区集中体现。”

随着国家整体经济的快速发展和政策层面对国家级经开区的支持，各地经开区的经济比重占地区经济的比重越来越重。

国家级经开区实行管委会体制，由政府主导开发区发展的好处在于，政府掌握一定的垄断资源，可以通过整合使开发区快速地向前发展，但其也有弊端。

“十八届三中全会强调，使市场在资源配置中起决定性作用，开发区也不例外，再政企不分，开发区一系列的问题，包括产能过剩、重复建设、资源浪费等问题，都不会得到解决。”李佐军认为，开发区招商引资、市场开拓、产业发展等都要交给市场。

在专家看来，实际上，产能过剩等问题的出现，已经成为开发区要转型升级的信号，目前随着我国经济发展进入转型新阶段，开发区面临产能过剩的压力和困难更大，企业效率下降得更明显，转型升级已经进入关键节点。

不过李佐军认为，目前来看，我国各种开发区、园区的总量过多，而很多地方的区位条件并不适合建开发区、园区。

“地方的考核一味追求GDP，因此每一级政府都想搞自己的园区，但有些园区不是按照经济区和经济规律建设的，而是按照行政区划。”他认为，这一问题的解决有赖于下一步国家推进行政区划体制、行政管理体制、干部考核制度和财税制度的几项改革是否到位。

“政府都搞开发区，追求产值，抓招商引资，不符合我国改革大的方向。政府要搞好的是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。” 李佐军说。

多层面的转型升级

对政府来说，开发区的管委会如何更好地服务于经济主体，打破政府原来的部门架构，是一个必由之路。

过去30年，很多跨国企业在国家级经开区中发展壮大，如三星、宝洁、康师傅等，同时，三一重工、长城汽车等国内知名企业也在这块沃土中得到培育。

按照国家的战略，未来30年，国家级经开区将进一步服务于国家开放性经济发展战略、服务于区域经济发展战略、服务于产业主导的新型城镇发展战略。

面对全面深化改革、扩大开放的新形势，在第十八届中国国际投资贸易洽谈会，无论是国家级经开区的负责人，还是企业，都认为转型升级是目前国家级经开区未来发展面临的主要问题。

“苏州已经发展成为100万人口的新兴城市，通过创新、先进制造业取得经济的转型，这是园区面临的最急迫的问题。” 苏州工业园区管委会主任杨知评表示。

对天津开发区来说，产业结构的转型升级是未来转型升级的主要发力点。天津开发区管委会主任许红星表示，天津仍然以发展现代制造业为主，在9大支柱产业中，这是天津的强项，今后将着重转型升级，高端服务业和生产性制造业可以大量聚集。

据了解，天津将建立高端化、高质化、高新化的产业结构，实施先进制造业倍增计划，建成电子、汽车、石化、装备、食品五个千亿级产业集群。

除经济转型外，杨知评认为，工业园区的转型升级，还包括社会转型和政府转型。

苏州有常住人口约100万，但其中有近60万流动人口，人口结构高速变动，是否追上高速增长的经济、就业能力和社会管理，杨知评认为，社会管理的转型非常必要。而对政府来说，开发区的管委会如何更好地服务于经济主体，打破政府原来的部门架构，是一个必由之路。

“不少开发区还保持着过去的发展模式，比如靠低价位比较优势，甚至是血拼的政策。未来还靠这个，就没有出路。政府鼓励吸引高附加值、高技术含量、高知识含量的企业和产业，在引资的同时，还要培养在开发区本土成长起来的自主研发的企业。 ”许红星说。

而在联合利华中国副总裁曾锡文看来，“高科技不一定就是先进技术，企业转型应该是提高资产率、投资产出率，减少耗能和用工。”

产业总是与城市发展紧密相连。在广州开发区工委副书记陈小华看来，国家级经开区面临的主要矛盾，是产业与城市如何融合发展。

“开发区要持续存在，不可能永远是空间地域的扩张，而是如何进行产城融合。” 陈小华认为，开发区的发展必须营造宜居、宜业的环境，产城融合是开发区未来的必由之路。

“广州开发区未来将贯穿转型升级、创新引领，这是主导开发区未来发展的思路。”陈小华说，国家级开发区主要打造创新平台，广州已建立了大量企业孵化器、加速器。

事实上，此次国家级经开区的转型升级，也强调要强化土地节约集约利用。

随着经济开发区的发展，近几年不少开发区面积从最早的十几平方公里扩张至几十、甚至上百平方公里，开发区乱占土地等问题也随之出现。

李佐军向记者表示，一些开发区在靠产业无法更好发展的同时，也存在拿出一部分土地大规模卖地，搞实体经济、房地产开发、商业开发的现象。