助力城镇化 市县空间规划改革将启

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自国家新型城镇化规划3月发布后，新型城镇化并未在细化政策上取得明显进展。随着日程表进入下半年，这一领域的政策出台速度将加快。

《第一财经日报》昨日从发改委人士处独家获悉，发改委近期牵头研究起草了《关于开展市县空间规划改革试点及“多规合一”试点工作的通知》。目前，该通知征求有关部门意见已经进入尾声，将按程序上报国务院。

空间规划改革的内涵是，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。“多规合一”是指，过去在同一空间内存在多种可能相互冲突的规划，因此需要将发展、城乡、土地、环保等多种规划统筹并整合起来。

前述发改委人士表示，试点通知获批发布后，会按程序搜集申报名单，很快就会研究公布第一批试点名单。市场人士预计，第一批试点将会获得较多的政策支持，有利于在多个领域率先取得突破。

官方下属研究机构的学者昨日接受本报采访时称，过去粗放的城市发展方式已经难以维系，探索集约型、可持续的“多规合一”，是建设新型城镇化的重要内容。他认为，这项政策的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源，和农村同步发展及农民顺利进城就业这对矛盾。

新型发展模式探索历程

新型城镇化作为中国经济转型的重大战略，其内在逻辑被业内人士称为“颠覆传统发展模式”。2013年年底召开的中央城镇化工作会议曾明确，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，此即为空间规划改革的内涵。

习近平总书记在该会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

根据国务院今年5月批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（下称“意见”），开展空间规划改革试点和国家新型城镇化综合试点都是今年的重点任务。

为进一步在今年落实新型城镇化细化政策，意见对改革作出了部署，明确提出落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规合一”，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展。

前述发改委人士对《第一财经日报》称，选择市、县作为试点，是因为这些地方空间范围相对比较小，经济结构也不那么复杂，因此考虑尝试从这个层面把主体功能区、城乡体系、国土空间的布局、基础设施网络、经济社会发展的一些需要空间落地的内容通过一个规划来实现。

北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎表示，有的官员、城市习惯于用工业来主导城镇化，但是雾霾和土地财政已经让旧城镇化道路走到了尽头。不少业内人士都认为，“多规合一”的好处和难点都在于对平衡的把握，具有很强的经验普适性。

“多规合一”尚需立法规范

随着城市发展进入新的阶段，如何更好地协调各个规划的制定和执行，成为减少城市资源浪费和内耗的关键。

今年年初，国土部与住建部曾开展过“三规合一”的试点探索。所谓“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。

前述官方下属研究机构学者对《第一财经日报》称，尽管此后多地都积极申报了“三规合一”的试点，但效果并不十分理想。随着中央城镇化工作会议的召开，关注生态等内容得到更多重视，“大整合”的概念进一步明确，由此确定了“多规合一”。

他介绍说，“多规合一”并非指只有一个规划，而是指在一个空间内，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

国家发改委发展规划司司长徐林在4月的新闻发布会上表示，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，“防止上面有一个规划，下面一定要有一个这样的规划”。

“上下出规划造成大量资源的浪费，而且对规划的相互衔接也带来很大的压力。”徐林说，过去看到的基层规划过多、过滥的情况是比较突出的。规划之间不衔接、不协调，甚至相互矛盾的情况也比较突出。未来，期望通过市、县规划体制改革解决这方面的问题。

同样是在4月，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在2014中国城镇化高层国际论坛主旨演讲中进一步明确了这一政策的内涵。

“要保持规划的连续性，不能政府一换届，规划就换届。”他说，城市规划要由扩张型的规划转向限定城市边界、优化空间利用结构的规划。“这个对规划是一种革命性的变化，城市规划不能再修订一次就划大一圈。”

此外，杨伟民提出，形成一个城市一本规划、一张蓝图，并通过立法形式把它确定下来，持之以恒地加以落实。“因为我们现在的规划都是上级政府审批的，还不是具有法定效力的规划，今后可能都要做一些调整和完善。”

多地探索“多规合一”

为编制空间规划改革试点方案，发改委曾在4月组织过专项调研。

4月16日~20日，国家发改委规划司副司长袁喜禄带队，国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等相关司人士参加，来浙江省开展市县空间规划体制改革试点工作调研，并与该省发改委领导和德清县、嘉善县、开化县政府的主要领导举行座谈。

《第一财经日报》获悉，市县空间规划改革试点获批发布后，很快就会公布第一批试点名单，第一批试点将会获得较多政策支持。

尽管试点通知还未发布，但各地已经争相探索建立“多规合一”的规划机制。

今年6月，江西省委、省政府正式下发《关于完善城镇化发展体制机制提高城镇化发展质量的意见》，要求探索建立“多规合一”的空间规划协调机制，选择3至5个人口较为密集、经济条件较好的市县开展“多规合一”规划编制试点。

福建省政府近日则制定了城乡一体化建设的实施方案，计划开展“多规合一”的试点，让各地的城镇化建设规划更具统一性，实施过程中形成合力。

根据公开报道，福建省政府近日召开的专题会议上已经明确要研究起草“多规合一”规划编制《导则》，为各地的城镇化规划编制工作提供指导。

按照相关部署，福建计划先选择若干省级新型城镇化试点县（市）和基础条件较好的市县开展“多规合一”的试点，这些试点地区的城镇化发展最终形成一本规划和一张蓝图，而这本规划、蓝图将涵盖当地经济社会发展、主体功能区建设、城镇建设、土地利用、基础设施和生态环境等内容。