国资改革下一步：成败在细则

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十八届三中全会确定的全面深化改革的范畴可谓包罗万象，但推进的过程中总是有缓有急，有的领域动得快，有的领域动得慢。国资改革显然属于前者。在今年的“两会”召开之前，有的地方和有的企业就已经开始有所动作了；国资改革议题在“两会”上也属热门，一些在制定中的推进细则也被透露出来。 可以预见，国资领域即将掀起新一轮的改革浪潮。但观察各种各样的意见，不难看出对改革方向还存在着不小的分歧。习近平总书记在“两会”上参加安徽代表团审议时说，发展混合所有制“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。这个表态决不是无的放矢的。 国企改革的经验和教训 进一步深化国资改革的推动力之一是给民间的私人资本提供平等竞争的机会和大展身手的舞台。民间资本是从哪里来的呢？要回答这个问题，就得回溯国企改革的历史。 上一轮国企改革的高潮发生在1990年代。当时被改革的不仅是国有企业，还有大量的集体所有制企业，所以称为公有制企业改革更为贴切。另外，当年广泛使用的关于改革性质的说法是“改制”和“产权改革”。 改革开放之初，国企的经营状况普遍上虽不能说有多好，但也不至于有多么困难。十八届三中全会后，参加了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》起草的重庆市市长黄奇帆在《中国证券报》发表《改革完善企业股本补充机制，促进中国经济持续健康发展》一文，指出1980年代初国企负债率普遍不到20%，但到了1990年代中后期，负债率升至80%，部分企业高达90%，陷入资金链断裂、资不抵债的困境，国家不得不采取措施干预。此外，当时的公有制企业还面临管理不善、效率低下等问题。这些构成了“改制”的背景。 “改制”的含义是改革企业的经营管理体制，提高效率，走出困境。企业的经营状况是否良好，取决于企业的治理结构，与企业的所有制没有太大关系；但真实的历史轨迹是，在一片改革声浪中，许多地方的公有制企业问题被化约为“产权问题”，解决之道只能是“明晰产权”，说白了就是把企业私有化给个人。 经营者与所有者合一是早期资本主义采取的模式，是非常落后的。甚至在清朝的时候，“东家”和“大掌柜”的分离都已经成了普遍状况；当代成功的大企业更是如此，几乎都由对企业没有所有权的职业经理人经营。杰克·韦尔奇是中国企业家追捧的偶像，但韦尔奇并不是GE的老板。可见，一些经济学家和企业家并非不懂得这个管理学上的常识，他们鼓吹和推动私有化是另有原因的，这个原因就是想“把国有资产变成谋取暴利的机会”。 国企“改制”于是成了大规模变卖国有资产。很多人使用“贱卖”国有资产，或国有资产流失来表述这个过程，但是否“贱”卖了，贱卖了多少，取决于计算方法，更取决于看问题的立场。在这个问题上，没有共识可言。 以2004年某财经媒体刊发的一个国企“改制”案例来说明：一家国企经评估总资产为3亿元，显性负债率（国有银行贷款）80%，需兑付的隐形负债（买断职工工龄，支付拖欠职工的工资、医药费、社保费用等）4000万元，账面净资产仅为2000万元。于是结论就是，只要出售价格不低于2000万，该国企就不应当说被“贱卖”了。这笔账听起来像是无可辩驳的。 但这里有很多问题值得讨论。首先，国企私有化的对象一般为原企业经营者（所谓的“管理层收购”），在私有化的预期推动下，原经营者可以先使企业的经营状况恶化，大幅降低盈利能力，然后再用极低的价格将国企据为己有。此外，购买国企的钱很多情况下由政府提供贷款支持，使得“空手套白狼”成为可能。 其次，买主只花了2000万甚至更少（当时的“改制”普遍存在打折出售的情况）便获得了价值3亿的企业资产的控制权，如果继续正常经营，哪怕利润率只比贷款利率（假定为5%）高1个百分点，每年的回报也会达到600万，这已经是惊人的暴利；况且买主还可以通过转移资产的方式将企业资产直接划到自己的口袋，承担损失的是银行和原来的职工。 再次，过去国企占用的土地通过划拨无偿取得，国企私有化后土地的使用权也归了买主，随着城市化的发展，土地大幅升值，这意味着国有土地的极差地租落到了国企买主的手中。仅土地升值一项，就可以带来百倍升值更高的“投资”回报。 这样的国企改革造就了大批富豪，数千万下岗职工直接承担了改革的代价，同时国有经济的比重在经济总量中大幅下降。 如果跳出“产权改革”的框架，以混合所有制的思路思考国企改制，比如采取黄奇帆所说的“补偿企业股本”的方式，那么在上述改制案例中，出资2000万只能占到企业6%左右的股份。即便是这样，这2000万的投资在中国经济高速发展的大背景下也将获得可观的回报，同时国有经济的实力会比今天更为强大，更有能力服务于社会发展，数千万被下岗的工人也不至于落入凄惨的生活境遇。 国企改革不是个经济问题，而是个政治问题，是站在谁的立场上办事的问题。总结过去国企改革的经验教训，最重要的一条就是，改革决不能等同于变卖国有资产。 深化国资改革的方向 今天谈论深化国资改革，背景与1990年的“国企改制”已经完全不同。在上一轮大规模改革之后留存下来的大中型国企经过改革得以发展壮大，竞争力和影响力已经不是当年可比。 一些数据可以说明问题：2013年《财富》世界500强企业中，中国企业达89家，其中82家为国有企业；从2003年到2012年，全国国有企业实现营业收入从10.73万亿元增长到43.42万亿元，年均增长16.8%；实现利润从4951.2亿元增长到2.57万亿元，年均增长20.1%；上交税金从8361.6亿元增长到3.72万亿元，年均增长18%。截至2012年底，全国国有企业资产总额100.23万亿元，所有者权益34.09万亿元，分别是2003年的5.1倍和4.1倍。 简单地说，今天的国企“不差钱”，也不存在过不去的坎儿。国企的任务是如何进一步做大做强，更有效地参与国际竞争，并更好地对社会承担责任。“两会”期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时说，“国企不仅不能削弱，而且要加强”，他同时要求国企要在深化改革中自我完善，加大改革措施的推进力度。 在这样的新条件下，国资改革怎么搞呢？谈到改革的方向，就要回到全面深化改革的顶层设计上来，即十八届三中全会通过的《决定》。涉及国资改革的问题，《决定》的第六点做了清楚的表述，有必要全部引述如下： “积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。” 回顾这一规定，有以下几点值得特别强调。第一，国资改革的目的是巩固“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的国家基本经济制度，而不是削弱。 第二，混合所有制不但不等于国有资产私有化，还要对民间资本发挥更大的撬动和吸附作用。同时，混合所有制的推进不是单向的，国有资本投资项目向私营资本开放，同时也应该参与私营资本的投资，这样才能形成“交叉持股、相互融合”的局面，才能实现“各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。而不是单方面将私营资本引入国企。 第三，通过员工持股让劳动者也成为企业的主人是实现混合所有制的重要一环。这意味着过去那种把员工视为可以随便甩掉的“包袱”的情况在接下来的改革中不允许发生。 第四，政府对国资的管理方式由管资产向管资本过渡，全民是国有资本收益的受益人。 在这样的顶层设计下，国资改革如何落实？前文引述的黄奇帆的文章提出了切实可行的思路。文章指出，当前我们企业面临的主要问题仍是负债过重，负债总额达70多万亿，占GDP的比重达130%，而且缺乏市场化的股本补充机制。黄文认为，落实《决定》提出的“多渠道推动股权融资”的途径有很多，包括政府产业引导资金、国有股本投资、社保基金、保险（放心保）资金、银行资金等国有的和高度社会化的资本形态。 关于国有股本投资，文章建议从国有资产中拿出至少上万亿，组建像新加坡淡马锡、美国伯克希尔·哈撒韦那样的投资公司，不从事具体的生产经营活动，而是投资国有、民营、外资各领域的实体企业。这样做“并非国进民退，而是国民共进，救实体经济于困难之中”，从而促进混合所有制经济的大发展。 可见，混合所有制的实现存在完全不同于变卖国资的实现方式。一提国资改革，就想到国资退出，把变卖国企股份混同于混合所有制，这是零和思维在作怪，是企图走从国企私有化中谋取暴利的老路。 改革成败在细则 从目前已经开始推动的一些动作来看，让人无法不产生担忧。 根据公开报道，四川国企改革的具体方案已经接近成型，向社会释放股份被作为国企改革的重要一环，只要法律允许的领域都对社会资本开放，不设限制。贵州方面称，此轮国企改革最大的亮点是对各类资本开放，对国有资本的持股比例不设限制。 这样的指导原则以什么样的方式实现才是问题的关键，如果改革的重点完全放在向民间资本出售国企的股份，就可能偏离了方向。习近平总书记说，发展混合所有制的基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。这个表态可谓切中肯綮。 一些国有企业也已经自主地采取动作，向前推进改革了。比如格力集团将剥离格力地产，珠海市国资委公开挂牌转让格力集团不超过49%的股份。又比如中石化2月19日发表公告称，拟重组成品油销售业务，引入社会和民营资本，实现混合所有制，出让股份的目标是30%。尚不清楚中石化是否也将如格力一样直接变卖股份，但中石化新闻发言人的一个表态耐人寻味：中石化拿出盈利能力强的业务板块做试验田，主要是希望体现一种“诚意”。市场经济不是请客吃饭，以这种态度来搞改革，既不符合做大做强国企的思路，也不符合“使市场在资源配置中起决定性作用”的精神。 显然，靠国企单方面的放开，无法形成“交叉持股、相互融合”的真正的混合所有制。国资参与私营企业也是必要的，而且可以是互惠的，2008年中粮在蒙牛遇到危机时出手，就是一个例子。但这个方向的“混合”由哪个机构来负责推动呢？“允许员工持股”这项重要原则的落实动力又从哪里来呢？ 顶层设计的落实，与顶层设计的制定同等重要。在各种歪曲顶层设计的强大压力下，深化改革的正确航向能否坚持，将考验高层的决心和掌控能力。