国企改革车轮要运行在法治轨道上

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在国企深化改革中，需要凝聚人心，集中智慧，更需要制度的引领和法治的保障。贯彻依法治国方略，就要公平公正对待国企改革中的利益相关者，保证深化国企改革的立法、执法和司法能够体现弘扬正义、展现效率等普世法律价值观。

推进法治中国建设，是全面深化改革的重要目标。我国国有资本管理和国有企业改革，在“摸着石头过河”的进程中已经取得了一定的成绩。积极探索政企分开、政资分开的路径，逐步用市场配置资源取代权力配置资源，引进企业法人治理结构，国资保值增值，尤其是新世纪以来国有企业经营效率的明显提高，彰显了改革推进生产力发展的巨大动力。

但是，新时期对于国有企业深化改革提出了许多新的课题。例如，国有和非国有经济在市场体系中竞争公平性问题，不同国有企业在新时期的功能定位问题，国有企业的投资、运营、决策、责任和监管问题，以及国有企业经营者的任职资格、选任、履职规范、考核、激励和问责问题等。这些问题的解决，需要凝聚人心，集中智慧，更需要制度的引领和法治的保障。

法治不断回应国企改革进程

我国国有企业的改革肇端于二十世纪八十年代。改革征程与法制的创设和完善结伴而行。三十多年国有企业改革的伟大实践，可圈可点甚多。我国通过宪法、法律、行政法规、地方法规、规章和规范性文件，不断总结改革成功经验，纠正失范行为，保障改革成果，将国有企业改革实践稳步向纵深推进。

比如新世纪以来，随着中国加入WTO，国有企业更加注意在国际市场上进行资源配置。国有企业得益于改革开放和发展的红利，盈利能力和盈利水平大幅度攀升。但是，中国经济发展与资本市场萎靡的反差和逆向运动，提醒人们亟需解决困扰中国资本市场发展的不公平问题。我国的股权分置改革在法治引导下初战告捷。大型国有控股公司的批量上市，在市场快速扩容的同时，提出了更高的上市公司治理规范要求。我国的资本市场基本法——《公司法》和《证券法》在2005年及时“重新回炉”，进行了大幅度修改。为了不同法律形态企业中国有资产的监管有较为统一的法律原则和行为规则，我国于2008年颁布《企业国有资产法》。

我国国有企业改革历程表明，改革的实践呼唤法治，法治回应改革，引领改革方向，解决改革问题，固化改革成就。

公平公正对待国企改革中利益相关者

在世纪之交，我国确定了依法治国的方略。今天，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确提出，推进法治中国建设，要求建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。笔者认为，依法治国视野下的国有企业改革法治问题，至少要从三个层面认识。

首先，转变政府职能。在政企关系的处理上贯彻依法治国方略，关键在于政府转变职能，依法行政，政企分开，政资分开。政府通过国有资产监督管理委员会履行出资人义务后，只是通过该委员会拥有国有企业的全部或部分股权，而不是享有所有权。政府除了依法调控市场，营造有利企业生存和发展的环境之外，只有服务企业之责，没有染指企业利益之权。

其次，凸显法律价值。当今社会，人们对于法律价值及其分类的阐释，仁智互见。国有企业的深化改革，也与其他改革一样，除了投资运营监管体制的革新之外，说到底，是一种利益的再调整。虽然法律是统治阶级意志的体现，但“良法”与“恶法”的区分往往在于是否反映法律的普世价值。在国企深化改革中，贯彻依法治国方略，就要公平公正对待国企改革中的利益相关者，保证深化国企改革的立法、执法和司法能够体现弘扬正义，展现效率等普世法律价值观。

最后，公平资源配置。不少国有资本控股经营的自然垄断行业，垄断市场资源，限制竞争，加之各种形式行政垄断的推波助澜，造成了资源配置的不公平，分配不公，影响了社会和谐和稳定。所以，有必要通过法治，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置的效率和公平性。

引领国企改革深化的制度建设

应当注重引领国有企业改革深化的异质性制度建设。我国有识之士已经提出了国有企业类型化分类监管的建议。国有商事企业（也称竞争性企业）和国有公共企业（也称公共服务性企业），是两类性质、宗旨、任务、投资、运营、考核完全不同的企业，应当通过不同的法律作出细化规定。例如，在宗旨上，前者以营利为宗旨，应将企业的经济效益作为考核的主要指标。后者以提供合格公共产品为宗旨，应以安全和服务质量等作为考核主要指标。

同时，也应当注重国有企业改革深化的同质性制度建设。尽管国有商事企业与国有公共企业有性质和制度上的异质性，但是，在制度建设中，同质性制度建设也不可忽视。首先，准确定位。国有企业是依据企业法或公司法设立的企业法人，不是国家机关，所以，要去行政化。其次，细化社会责任规定。企业社会责任运动的成果已经被世界越来越多的国家接受并通过法治推进。我国国有企业应当率先垂范，积极自觉履行社会责任。再次，完善法人治理结构。通过探索和交流，创新国有企业董事、监事和高级管理人员履职和考核制度。最后，市场化选聘和管理职业经理人。企业家是国家经济发展的栋梁。政治家不一定是企业家。企业管理和行政管理是性质迥然有别的管理，不是每个国家机关干部都可以到国有企业担任合格经营者的，所以要通过人才市场选聘经营者，并建立有效激励与约束机制，完善适合国有企业特点的经营者薪酬和业绩考核制度。

来源：上海证券报   作者：复旦大学法学院教授 胡鸿高