463号文出台后对施工企业的影响何其大

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463号文出台后，我们有哪些应对策略呢？从宏观上看，施工企业管理者现在应该抱团合作，行业团体尤其是施工行业团体应该为会员多说点话。从微观上看，如果继续做BT，关键在于做好五个“选择”，即选择业主、选择项目、选择模式、选择合作伙伴、选择咨询。   

BT模式的发展趋势

不同国家在不同经济发展阶段中会有不同的基础设施建设主要模式。过去十几年，因为经济的发展和生活水平的提高都迫切需要建设和完善基础设施，而政府一下子又拿不出这么多钱，所以我国基础设施投资模式除了传统的承发包，主要是BT，但是中国BT项目的融资成本太高，效率不高，这对政府和公众都是不可持续的。过去BT项目主要还是依赖房地产的高速发展所带来的高额土地出让金和税收。但从长远而言，房地产业的暴利时代会过去，政府的土地财政高收入时代也会过去。如果中央的财政分配不改革，地方政府没钱回购，再做BT是有危险的。所以，下一步不一定还要以BT为主要模式。

基础设施、公用事业、城乡一体化建设，原先都是政府出钱，企业去建，这就是传统的承发包模式。后来，慢慢变成了企业出钱，企业去建，这种模式称作特许经营或法人招标，属于市场化甚至民营化或私营化。根据企业参与和市场化程度，特许经营又有不同的形式。这种模式，国外常用的词叫PSP(Private Sector Participation，就是民营部门参与)。但我们中国有点特殊，因为我们还有央企和国企，他们也都是法人，因此，这里的“民营或私营”与国外说的不一样，在中国称作“企业化”或“市场化”比较准确。在PSP中，有一种模式是20世纪90年代定名为PPP(Public-Private Partnership，公私合作或政企合作)的模式。PPP的含义比较广，包括政府和企业合作提供本该由政府出钱的公共或准公共产品或服务如基础设施和公用事业的各种形式。

在欧洲，民营化主要有三种模式，分别为形式化、功能性和实质性民营化。如图1所示，由上往下，企业参与的程度越来越高。在学术界，原来只把政府在项目公司中占有股份的部分当成是PPP模式，可能有DBFO、BOT、BOOT等，可能是功能性或实质性的民营化。因为这些模式的应用都需要政府授权，所以我们国家的法规政策中常用的词多是“特许经营”或“法人招标”。现在，PPP的概念在向更广义化发展，只要是政府和企业一起合作建设公共或准公共产品，不管政府有没有出钱出股份，都可以认为是PPP。这就是狭义PPP到广义PPP的发展，因此，从广义PPP而言，PPP也可以包括BT模式。因为不同的经济发展阶段会有不同的最需要、最适合的方式，所以会出现这么多的形式。作为企业，需要了解这些模式的发展过程。

一般而言，发展基础设施和公用事业下面主要有两条路径，如图2所示。一条路径是功能性民营化(如图2的纵坐标所示)。一开始，政府出钱，施工单位干活，干完活拿钱，这就是计件或分包或承包。再上一个台阶，就是EPC总承包。这里反映了央企、国企等大企业业务模式的发展路径，可以说我国的大企业都已经到了这一步。再上一步就是预融资，实际上就是BT。中国从这个方面而言，已经发展到了第三步。再下来，按照狭义的说法，就是PPP。完全放手让企业去做公共产品会有问题，因为企业肯定唯利是图，不太会考虑社会责任。但是如果完全由政府来做也有问题，历史已经证明，效率较低。所以，政府和企业合作，采用PPP模式，发挥各自优势，效率应该是最高的。

图1 民营化的模式

图2 PPP发展路径

另一条路径就是更实质性的企业化，慢慢地发展下去，可能就是完全私有化(如图2的横坐标所示)。但是在中国，除非政治体制有改革才有可能。我们现在应该慢慢往这个方面发展，目前达到了第2步、第3步。像央企或国企，虽说是国家的，但是它已经是按照法人企业的方式去运营，跟私营企业是一样的，只不过它后面有政府的支持、有一定的垄断。

弄清这两条发展路径之后，我们施工企业管理者要从长远考虑，要想想自己的企业现在处在什么阶段，其它的企业到了哪个阶段，自己的企业要不要、有没有能力往这方面发展。这是企业发展的战略问题。

463号文对BT项目的影响

四部委会联合出台463号文有一个特殊的背景，那就是在年底地方政府做计划、做预算，年初开“两会”的时候。这个文件主要是规范地方政府而不是企业的，至少是要先把地方政府管住。如果这个文件不及时出台，地方政府可能就会上很多项目。所以，463号文出台的政治考量大于经济考量。

那我们该怎么办？核心就是两个“等”。一个就是文件里的“等”。463号文提出“对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划”。从这里的“等”去琢磨，这里是模糊地带。法律没有说不可以的，我们都可以去做，关键看你把握得准不准、胆子大不大；另外一个就是等待的“等”。现在，可以跟踪的项目可以接着跟踪，在谈的项目可以接着谈，但先别签约，等等看，等新政府上台后出台新的政策或实施细则。

另外要考虑的是，这个463号文将来会执行到什么程度。如果政府严格执行，那么以后BT项目会少很多，但还是要区别对待。非规范性的、程序等各方面都不合规的BT项目短期内肯定会减少，因为风险很大。但是从长远来看，如果463号文严格执行，BT项目会更规范化，政府回购项目的风险会减小。当然，竞争会比较激烈、对投资人的要求也会更高。

结合前面的两种发展路径，从更长远来看，以后BT项目应该还是会逐步越少的，会过度到更长期的PPP项目。这印证了2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提到的“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”，“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。当然这是更长远的事情。

新政下的应对与转变

463号文出台后，我们有哪些应对策略呢？从宏观上看，一方面我们的企业管理者现在应该抱团合作，另一方面行业团体，尤其是施工行业团体应该为会员多说点话。从微观上看，如果继续做BT，关键在于做好五个“选择”，即选择业主、选择项目、选择模式、选择合作伙伴、选择咨询。为此，有些观念和做法都要改变。

选择业主。一方面我们要选择财政收入高的、信用好的、契约精神强的地方政府，如长三角地区的BT项目可以做。另一方面我们除了要关注政府外，还要关注城投公司，关注和评估城投公司的资产负债率和信用等等。

过去我们做BT项目的时候，特别关注地方政府的财政收入和政府的信用，因为我们企业的签约对象就是政府，即使业主是城投公司，实际上也有政府授权和隐性支持。但是将来按照463号文来做BT的时候，我们就不能只关注政府了。如果政府不能给城投公司出担保，城投公司也就是一个纯企业，业主就不是政府了。

选择项目。万一地方政府或城投公司不能回购，过去可以给一块地，现在按463号文规定不可以给地了。因此，为了防范地方政府或城投公司不能回购的风险，就要特别关注项目本身是否有收益，能不能经营，是否转成BOT。这样至少还能有钱回来，只是时间长点。还要想好退出机制。能不能把这个BT协议转让给别人？能不能部分退出或完全退出？亏一点就亏一点，断臂求生，总比全亏了好。

这里要树立一种观念，就是“事前、事中比事后更重要”。在事前，作为领导要要求项目管理团队人员不仅要了解政府，还要了解业主。如果业主不是政府而是如城投公司这样的企业，对它的资产负债率和信用就要尽职调研、评估、策划、谈判，要带优势互补的合作伙伴抱团去跟业主、跟银行谈判。当然，合作伙伴之间也应就合作方式、责权利分配等进行谈判，甚至要提前考虑退出机制。项目本身的合同结构、股东结构、资金结构的设计就显得尤其重要，对参与投资的施工企业的要求会更高。

除了要考虑政府资金和政府担保，还要考虑各种融资渠道。如果银行不能贷款，就要考虑其他融资渠道、融资产品。经济要发展，生活水平要提高，一定会要基础设施，要相信肯定是有路能走得通的，关键是谁能想出新的办法、新的模式来。所以施工企业特别是大企业要创新、要转型升级。

过去，我们做劳务、做分包、做总包、做EPC、再做投资、做全产业链，就像房地产开发商一样，靠的是资本运作和集成管理。我们施工企业做这些更有条件。我们一方面坚持施工的主业，同时向前延伸，做投资、做策划，还有向后延伸，就是做运营。也就是说，对有实力的施工企业而言，做全产业链的BOT和PPP并不是不好的，这是大施工企业发展的必然。有人很形象地说，做施工相当于收人头费，规模越大赚得越多；做BT相当于做批发，一个项目拿到了，所有相关业务也拿到了；BOT/PPP就相当于零售，只要有一个好产品（项目），每年都能卖，不是一年一下子赚很多钱，但每年都有钱进账。

现在央企工程公司一直在尝试和推进一种模式，就是城市综合开发。在城镇化背景下，政府没有钱，弄一大片地，交给企业去综合开发。企业出钱，搞基础设施，搞房地产，搞厂房，搞城镇化等所有的整体综合开发，个别项目上赔钱，但总体上挣钱，而且是长期的业务。这就是大企业需要考虑的事，其实很多房地产开发商已经在做这种事了，有实力的大施工企业要跟上。

选择模式。政府和企业一起合作，可以尝试各种模式。并不是说哪种模式一定好、哪种模式一定不好，只是说在不同的阶段有不同的模式。这些模式，从本质上就是企业和政府的参与程度和风险分担多少的问题（如图3所示）。在20世纪90年代以前，基本上是政府出资，而现在则很多是企业出资。只要相关方能谈成合作，找到一个合作点就可以了，不要太在意这种模式叫什么。实在叫不出来，就叫PPP，肯定没有错。

例如，把这种政企合作的思想应用到公租房，就可以演变出很多模式来（如图4所示）。第一个项目是传统的模式：政府出钱，企业去做设计和施工；第二个项目模式：政府是股东，企业也是股东；第三个项目模式：政府垫资。过去我们讲垫资都是施工企业给业主垫资。这里是业主(政府)给企业垫资：政府先给企业一笔钱，企业去设计、去施工；第四种模式是完全由企业投资，从出钱到设计、施工都是企业做，政府只负责规划。后3种模式就是PPP模式。只要谈得成，图3中的任何一个模式都可以实施。

因此，作为企业管理者就要想清楚：自己对市场的判断是什么？对政策走向的判断是什么？自己的优势在哪里？政府和市场的需求是什么？应该设计出一种什么模式？重点的合作伙伴是谁？合同应该怎么签？需要什么担保和保险？等等。投融资不仅仅是学术问题，更是法规、政策、合同的问题，所以思路要变，要创新。其实，BT模式就是基于对中国国情和政治体制的深刻理解而实施的。在世纪之交期间我们创新性地应用了BT，出现了第一轮BT高潮。此后，出现了基于城投债的第二轮BT高潮。应该说至今为止做BT的企业多数都发财了，这就是创新的力量。

图3 各种模式的政企参与程度和风险分担

图4 公租房的各种投融资模式

选择合作伙伴。就是抱团，不要光有以前那种一家单干的想法，一定要找优势互补、强强联合的股东一起去做BT。当然，我们作为主力的一定要控股，但根据政府、项目、合作伙伴和自身条件等具体情况，还会有绝对控股和相对控股的不同选择。

选择咨询。不懂的不要自己瞎来，至少头几个项目不要自己凭感觉做，应找咨询，特别是融资顾问和法律顾问。前面说过，事前重于事后，特别是作为新兴模式的BT和PPP。我国目前没有国家层面的法律，很多政策规章还有冲突的地方，各地政府做法也不同。项目不出问题，大家都高兴；但一旦出问题，合同就显得非常重要了。尤其是在463号文严格执行下一定要在合同中考虑好退出机制。

463号文后的长远展望

从长远来看，将来基础设施投融资模式还会往PPP方向发展。投资者收益来源主要有两种：一是政府支付，也叫预算支付。二是用户支付，谁用设施/服务谁交钱，比如高速公路。在我国取消养路费，改收汽油消费税后，谁在公路上跑得多，谁交的税就多。这并不是简单的用户交费问题，还涉及公平和保障问题。有些不能让用户交费，有些即使交费也有是否支付得起的问题，但投资者不是慈善家，因此交费有个“度”的问题，要根据项目的属性区别对待。有时是预算支付和用户支付结合，或基于项目收费但政府也得补贴。

这里还有一个项目融资的概念，即基于项目收益、项目资产和合同权益的融资。这种项目融资和结构化融资以后会越来越多，这是一个大的趋势。虽然在中国目前的金融体系下，项目融资很难做成，但2005年起还是有做成的，即使做不成项目融资，但其思想对企业还是很有借鉴意义的，其中重要一点就是分割风险。投资者以项目公司的名义去银行贷款，如果不是绝对控股，可能做到表外融资（不必合并财务报表），放贷方对项目公司股东的母公司的追索是有限的。通过合同结构的设计和合同条款的签订，就可以在项目相关方包括政府、银行、投资者母公司、项目公司、分包商等之间分担风险，实现有限追索融资。

再回到之前提到的公租房，根据我们对国内各地公租房一些典型做法的调研，PPP的应用也越来越多，主要有4种模式，如BT+RCP(建造-移交+资源补偿)、BLT(建造-租赁-移交)、BOO(建造-拥有-运营)、TLT(移交-租赁-移交)。每一种模式都有不同的优缺点，也有不同的应用范围，如BT+RCP适用于普通商品房中配建项目，BLT适用于与城中村改造相结合的项目，BOO适用于工业园区内的项目，TLT适用于已建成项目的再融资。

总之，我们一定要理解有关概念和政策，有创造性的思维，和相关方谈不同的做法，事前重于事后，只要谈成了，就可以做，而且容易做成功。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第4期/作者/王守清）