铁路专家冷对民资入铁新政：新瓶装旧酒

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8月19日，中国政府网全文公布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(下称《意见》)。在稳增长的大背景下，外界普遍解读，以投融资改革为契机，铁路建设将继续加速，并在新一轮投资热潮中扮演重要角色。因此，《意见》甫一公布，即得到市场的热切回应，次日，A股铁路运输板块逆势上扬。

客观而言，这份全文2200余字的文件中亮点颇多，包括多方式多渠道融资、完善运价机制、政策性补贴、盘活铁路用地、提高资产收益、形成建设合力等六大方面。

然而，诸多亮点，难掩庞大铁路建设计划以及庞大债务背后的资金窘境。与市场热情相反，《意见》出台后，铁路业内专家的态度却较为冷淡，他们普遍认为，迫于经济形势“倒逼”出来的改革，若未理顺固有体制障碍，仍难免落入“新瓶装旧酒”的窠臼。

投融资新政

此次出台的《意见》要求，要确保在建项目顺利推进，投产项目如期完工，新开项目抓紧实施，全面实现“十二五”铁路规划发展目标。

《意见》提出，加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划。其实，早在7月24日国务院常务会讨论投融资改革期间，发改委已将今年铁路投资额度从年初的6500亿元上调至6900亿元。

同时，还确认两项计划：2013年铁路新开工项目由37个调整为47个；2014年和2015年铁路固定资产投资将不低于1.4万亿元。

此外，还明确“十二五”期间铁路投资计划从2.8万亿元增加为3.3万亿元，并争取“十二五”后两年社会资本投资铁路2000亿元。

要如期完成投资计划，并不那么容易。

直至上个月，中国铁路总公司(下称铁路总公司)仅完成全年固定资产投资额度的37.9%。尽管自铁路总公司成立后，已发行了800亿元铁路债，但是相较于巨大的资金缺口，实为杯水车薪。同时，随着银根紧缩，铁路贷款规模已呈持续下降之势。

此外，政企分开之后的铁路总公司仍然巨债压身。根据原铁道部的公开数据，截至2012年9月末，铁道部资产负债率达到61.8%，这些债务由新成立的铁路总公司承接。

纵观《意见》中各项要求，铁路总公司对资金的需求显而易见。

《意见》提出，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

同时《意见》明确，鼓励社会法人投入铁路发展基金。这一基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。

此外，为了加强铁路的盈利能力，《意见》力图兼顾开源和减负。

开源方面，提出坚持铁路运价改革市场化，建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制，并将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。同时，支持利用铁路车站及线路周边用地综合开发。

《意见》不但授予铁路总公司以铁路车站及线路用地综合开发权，还要求铁路总公司盘活铁路用地资源并提高其他资产的收益水平；适度提高开发建设强度，原铁路生产经营性的划拨土地，也可采用授权经营的形式加以盘活。

而在减负方面则明确，将“建立对公益性、政策性运输的合理补贴制度”，考虑到铁路的巨额负债，中央财政还将在2013年和明后两年对铁路总公司实行过渡性补贴。

改革轮回

事实上，铁路系统投融资改革从未间断。

原铁道部从1979年便开始在铁路建设中引进外部资本。至1992年8月，原国家计委和原铁道部发布《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》，正式推出铁道部和地方合资建铁路的模式。按照文件规定，跨地区和地区性的铁路干线及重要的铁路支线，都可以由铁道部与地方政府、企业和其他投资者共同投资建设和经营。

随着第一条合资铁路——三茂铁路建设，铁路投融资由单一的政府投资模式向合资模式转变。三茂铁路由原铁道部和广东省共同出资修建，横贯广东中部到西部，起自佛山市三水区，终于茂名市。

尽管此后合资铁路项目不断增多，但社会资本的参与却不尽如人意。于1998年4月全线通车的金温铁路是浙江省内的交通大动脉，也是中国第一条股份制铁路。1991年，经原国家计委和原经贸部的批准，浙江省地方铁路公司与香港联盈兴业有限公司成立合资公司建设金温铁路。

然而在合作过程中，地方铁路公司和香港合资公司并无铁路车辆调度权，此权力至今掌握在铁路总公司手中。“我们要求增开一趟列车，不是不同意就是迟迟批复不下来，但是国有铁路临时加开几列都司空见惯。”金温铁路一位负责人接受媒体采访时表示。最终，香港合资方将股份转让给浙江省和原铁道部，完全退出合资公司。

2004年，国务院常务会议讨论通过《中长期铁路网规划》，计划到2020年全国铁路营业里程达到10万公里。据原铁道部当时的预计，如要实现此目标，投资总量将超过2万亿元，平均每年的投资额在1000亿元以上。如何填补巨大的资金缺口，成为当时的铁道部头疼的问题。

2005年2月，国务院发布文件，要求加快包括铁路在内的垄断行业改革，进一步引入市场竞争机制。这为铁路投融资体制改革提供了宏观政策的支持。同年7月，原铁道部发布文件，鼓励非公有资本以投资参股、项目融资以及合作、联营等方式，参与铁路干线、铁路支线、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设和既有线路改造。

2006年，为满足“十一五”期间大规模的铁路建设资金需求，《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》出台，明确提出“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则，并要求大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设，积极引进战略投资者。

从2005年前后密集出台的铁路投融资政策来看，其改革动力来自于对资金的渴求。然而，当社会资本真正进入铁路领域后，却仍旧一波三折。

衢常铁路是原铁道部投融资体制改革试点的第一条社会资本投资的铁路，位于浙西衢州境内，从衢州市到常山县，全长约45公里，2007年建成通车。衢常铁路由原铁道部、浙江省常山县政府和民营企业浙江常山水泥有限责任公司(下称常山水泥公司)共同投资建设。

衢常铁路的终局与金温铁路如出一辙，2006年，常山水泥公司将其持有的部分股权转让给上海铁路局和浙江铁路投资集团，并在2007年将剩余股权转让后彻底退出。尽管常山水泥公司并未明确公布其退出动因，但业内普遍相信，权利缺失是其退出的主要原因。

“民资进入铁路领域最怕两点，一是调度权掌握在国铁手中，使民资投资的线路得不到公平对待；二是民资在合营公司中的经营决策和分红中没有话语权。” 国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌称。

回报不足是社会资本面临的又一尴尬。铁路行业实行的是财务交叉补贴机制，即各个运输企业将直通运输获得的收入先上交铁路总公司，由铁路总公司根据各个铁路运输企业的清算系数对其进行再分配，此种分配机制直接导致民资企业无法直接获得运输收入，而再分配过程中缺乏话语权，也使企业收入无法真实反映实际的收入和利润。

民资入铁难，从2010年沪杭高铁项目再次得到印证。

沪杭高铁由原铁道部与宝钢集团、上海市政府、浙江省政府四方投资，2010年建成通车，曾被认为是铁路投资成功引入社会资本的范例。但在平等出资的背后，原铁道部向各合资方发出“委托管理”“统征统贷”等一系列与产权相关的行政通知，要求合资方将合资铁路交由原铁道部管理，但涉及具体托管方式、收益分配方式等被托管方需要具体履行的义务均不明确。

签署这些“托管协议”，意味着合资方短期将无法获得应得的经营收入。原铁道部的这一做法招致了宝钢等其他合资方的不满。

如何打破“玻璃门”

“基础设施领域引入社会资本成功的前提是，投资对象的主要产权属性和产权关系能够得到充分界定和有效保护，并使得财产具有合理的转让和交换价值。” 北京交通大学经济管理学院教授荣朝和表示。

铁路的公益性、网络性、共享性以及自然垄断性等技术经济特征，决定了其产权关系极为特殊且复杂。推进铁路改革，必须重构产权关系，理清铁路产权关系，且从多个方面入手。

首先需要解决中央与地方的铁路事权分工，形成国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑的路网基本格局，并进一步提出政府间合理分工的明确要求，铁路的政策与管理体制据此也需要进行必要的调整。

此外，考虑以干线结合区域作为划分国有铁路系统企业边界的依据，区域或地方性铁路应考虑尽量下放给地方经营管理。

客观而言，即便重组后的铁路企业规模合理，地方性铁路、民营铁路与国有铁路系统之间仍需共用相关设施与财产，因此在铁路企业之间引入平等主体之间的交易制度殊为必要，以避免国铁通过强大的路网地位迫使地方铁路或合资铁路就范，并最终达到接收或控制的目的。

除去产权问题，行车调度权也是铁路企业自主经营权的重要组成部分。“国内几乎所有的地方铁路和国铁未能控股的合资铁路，都在与国铁系统的车流交换方面遭受过排斥，造成客货流与运输收入被迫流失的情况。”荣朝和表示。

其实，只要拥有足够的运量，客货运量的流动与企业边界划分没有明显冲突，独立调度指挥的铁路企业不但完全可以生存，而且能够实现高效率。

朔黄铁路的经验可为借鉴。朔黄铁路由神华集团牵头建设，其控股子公司中国神华(16.78, 0.28, 1.70%)能源股份有限公司占股52.7%，中国铁路建设投资公司占股41.2%，河北省建投公司占6.1%。由于朔黄铁路是“西煤东运”的重要组成部分，神华集团自身的煤运业务即可保证其运量，因此朔黄铁路干线与国铁系统尽可能不接轨，不交换车辆和货流，能够最大程度地减少铁路部门的统一指挥对其调度权的干扰。

另一个例子是民资控股的伊泰铁路。尽管接入国铁，但在自有线路上，伊泰公司拥有运输调度自主权，这亦是其持续盈利的关键筹码。

显然，在铁路产权未获界定、调度权未加清晰的情况下，此次铁路投融资改革仍然绕不过旧有的问题。

“当前融资困境不是铁路投融资体制改革所能解决，它涉及政府和市场关系、铁路发展战略以及铁路运输管理体制，只能通过深化改革来破解。” 北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为