招投标制度的现存问题及政策建议

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工程建设行业招投标制度取得的主要成绩

改革开放之后，我国实行了市场经济体制，工程建设招投标开始进入我国工程建设领域。1981年，深圳国贸大厦施工首次采用招投标的方法选择施工企业，是该项目节省投资964.4万元，缩短工期6个月。自此以后，工程招标制度逐步在全国推行，经历了1981~1984年的试点阶段；1984~1994年的推行阶段；1994~2000年的完善阶段。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》正式实施，标志这工程建设招标工作迈入了法治化建设的轨道。随着我国社会主义市场经济的不断发展，招投标制度逐渐成为中国特色社会主义市场经济的一个有机组成部分。

初步建立了以《招标投标法》为核心的法律法规体系。在《招标投标法》的推动下，国务院各专业部门、地方各级政府、相继出台了规范招标投标活动的行业和地区性配套法规和制度，基本形成了以《招标投标法》为核心，以《行政许可法》、《合同法》、《建筑法》、《政府采购法》和《招标投标法实施条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规为支撑，以国务院各专业部门、地方性法规为补充的招标投标法律法规体系，其内容涵盖了招标投标活动的各个环节。这对规范招标投标活动、保护国家和社会公共利益及招标投标活动参与主体的合法权益、提高投资效益、保证工程建设质量，起到了重要的保障作用。

招标投标制度促进了社会信用体系的建设。通过招投标市场的实践，政府以及建设市场各参与主体，已经普遍意识到建立建设市场社会信用体系的重要性，对社会信用体系的建设工作进行了积极尝试，并在有些地区和招投标的某些环节已初见成效。如，北京市发展和改革委员会主办并建立了“北京市招投标信息平台”，发布招投标信息及招投标活动中参与主体的违规行为记录，加强对招投标工作的监管。上海市发布了《关于进一步加强上海市建设工程招标投标监督管理工作的意见》，要求各级建设主管部门及时录入招标投标活动参与各方的信用信息，并依法公布。浙江省出台了《关于加强浙江省建设市场信用建设的指导意见》等文件，要求加快推进社会信用体系建设工作。

招投标制度节约了大量建设投资。建设工程实行招投标，有利于降低成本消耗，提高质量效益。各级各地政府行政主管部门重视招投标工作的管理，不断加强对招投标各方主体的监管，着力构建全方位的监督约束体系，结合地区和行业实际出台各种配套文件，加强各部门之间的协调与合作，促进了有形工程建设市场进一步完善，为国家节约了大量建设资金。

工程建设行业招投标市场存在的主要问题

问题1：招标代理机构市场行为不规范、服务质量不高、存在恶性竞争现象招标代理机构市场行为不规范。所谓的招标代理机构是指受招标人委托, 代为从事招标组织活动的中介机构, 就其性质来说是为市场服务的服务性机构, 它是盈利性的企业单位、法人实体, 独立经营, 自负盈亏。目前，多数项目的招投标工作都由招标代理机构来完成，代理机构应依据公开、公正、公平和诚实信用的原则开展工作。由于我国招标代理业务起步晚,招标代理市场发育尚不完善, 一些相关的配套制度还不健全,但实际工作中,致使一些代理机构在实际工作中缺乏自律, 违法操作。具体表现在:

个别招标代理机构为承揽项目无视法律，无原则的迁就招标人的无理要求；或者受利益驱动，在信息上泄露或操作上倾向于某个投标人。从而损害了其他投标人的合法权益,违反了招标的公正性原则, 影响了招标质量。

在代理活动中会体现业主单位的意图,甚至向业主单位作一些不切实际的承诺,例如:保证业主单位中意的投标单位中标等。从而出现了招标人行为的不规范直接导致代理行为的不规范，没有做到公正、公平。

招标代理机构从业人员素质、专业技能水平参差不齐。据不完全统计, 目前我国专业从事招标代理的机构有5000家左右, 各类从事招标采购的专职人员近百万人。不过,由于我国招投标行业发展迅速, 从业人员数量急剧增加, 人员素质、专业技能水平参差不齐的情况比较普遍。

招标代理机构从业人员因缺乏对招投标政策法规知识的系统学习, 以及实际操作能力不够等原因, 导致了相当多的招投标活动流于形式。虽然部分从业人员从事过造价咨询, 工程技术管理等工作, 但对招投标代理业务了解不多,实际操作经验不足。在招标代理活动中,由于部分代理人员法律意识淡薄,业务水平低下,或在原则问题上受招标人的影响而导致招投标活动造成不良影响和不可弥补的损失。

代理机构收费不规范,存在恶性竞争。按照现行的（计价格[2002]1980号）招标代理服务收费标准的规定，对招标代理机构的收费有着明确的费率要求和计算方法。

案例：

招标代理服务收费标准（计价格[2002]1980号）

计算说明：1.按本表费率计算的收费为招标代理服务全过程的收费基准价格，单独提供编制招标文件（有标底的含标底）服务的，可按规定标准的30%计收。2.招标代理服务收费按差额定率累进法计算。例如：某工程招标代理业务中标金额为6000万元，计算招标代理服务收费额如下：100万元×1.0%=1万元（500-100）万元×0.7%=2.8万元（1000-500）×0.55%=2.75万元（5000-1000）×0.35%=14万元（6000-5000）×0.2%=2万元 。

合计收费=1+2.8+2.75+14+2=22.55（万元）

工程建设市场上有部分招标代理机构没有按照收费标准规定执行，也不是靠自身优势和服务质量来树立品牌, 而是靠恶意竞争来拉取客户。归其原因, 代理市场和建筑承发包市场一样, 因代理市场有限而分羹者众多, 导致了一些代理公司低招标代理收费标准乃至承诺不收费承揽招标代理业务, 有的更是为了某些目的通过不正当手段承接业务。过低的报价严重扰乱了招投标代理市场的秩序, 降低了市场对招标代理工作重要性的认可度。

在低报价收费现象严重的同时,也存在着另一极端的高收费问题。在一些政府投资或国有投资的项目中,个别招标代理机构利用招标人管理不严甚至与招标经办人串通,私自变相或提高收费标准,以达到高收费目的。这些行为违背了市场竞争的基本准则,导致这一行业的不规范竞争愈演愈烈,形成了恶性循环,不利于代理市场的长期发展。

问题2：招标人和投标人不能严格自律，有围标、串标等违规现象

我国自实行工程招投标制度，经过20多年的发展，工程招投标逐步规范化、法制化。但由于工程建设市场供需矛盾突出，竞争手段多元化，市场竞争越来越激烈，而当前外部经济条件却不完善，法制仍不健全。目前工程招投标实施中还存在一定问题，不少工程的招投标中企业为了中标不能够严格自律，常常采取不正当竞争为。

常见的是“围标、串标”现象，围标也称为串通招标投标，是指招标者与投标者之间或者投标者与投标者之间采用不正当手段，对招标投标事项进行串通，以排挤竞争对手或者损害招标者利益的行为。通常有两种情况，一是招标人与投标人串标，招标人透露其他潜在投标人的相关情况，招标人与特定投标人商定，投标时压低标价，中标后再给其额外补偿。招标人预先内定中标人，为特定的投标人量身定做招标文件或者评标办法等，排斥其他潜在投标人；二是投标人之间串标，投标人以“围标”合谋形式，为了帮助某投标人中标，秘密伙同其他投标人(陪标人)共同商量投标策略，串通投标报价，排斥其他投标人的公平竞争。这种行为严重危害了业主利益，干扰了工程建设市场的公平竞争，阻碍了工程建设行业的健康发展。

案例：

某卫生院门诊楼建设工程招标，拦标价为70.5万元。共有4家建筑公司参加投标，报价分别为：A公司70.26万元、B公司70.36万元、C公司70.4O万元、D公司58.68万元。评标方法采用合理低价中标，具体方法是首先产生评标基准价，即以所有有效投标报价的算术平均值作为评标基准价，然后下浮8个百分点作为合理低价下限，低于此值的报价视为不合理报价，最后对入围的报价按由低到高的顺序进行排列，排序第一名的投标人为中标候选人。按此评审方法，上述工程的评标基准价为4家公司的算术平均值67.43万元，下浮8个百分点即合理低价下限为62.04万元。结果D公司以58.68万元的低报价出围，而A公司以70.26万元的高报价中标。这显然是A、B、C三家公司抬高报价围标，达成中标协议所致。

问题3：投标文件商务标中可竞争费用种类不合理

投标书一般情况下会要求制作技术标和商务标，商务标包括：投标函、投标报价表、付款方式等内容 ，报价部分是商务标的重点；技术标包括：资格证明文件、业绩证明材料、施工组织设计等内容，用以评价投标人的技术实力和经验。一般而言，在一些技术相对成熟的项目上，商务标占的比重比较大，技术标次之。

目前，投标报价中关于不可竞争费用主要包括两个方面，一是国家法律、行政法规规定的必需缴纳的费用以及省级以上物价部门规定的行政性收费，必须按照国家规定的标准执行，不得降低。二是国家法律法规规定必须要计取得费用项目。劳动保险费、安全文明施工费、检验试验费、税金、法定规费、招标文件中明确的由业主单位自行采购的材料费及暂定金等作为不可竞争费用。

除了上述不可竞争费用外，其余均为可竞争费用。可竞争费用中企业管理和科技创新能力的内容严重不足，其导向和调整经济结构、转变经济发展方式的要求相悖。

工程建设招投标市场存在问题的主要原因分析

招标代理市场发展不完善，配套制度不健全，致使招标代理机构在工作中缺乏自律，违法操作。我国招标代理市场发展不够完善，相应的配套制度建设不健全。一是市场格认定重复交叉。招标代理机构资质存在多头管理、重复管理的现状，一方面代理机构总是千方百计争取多个或全部代理资质，以提升其在招标代理市场的综合竞争实力，另一方面注册审批机关之间又缺乏联系和沟通，对申报资质的单位缺乏全面准确了解，对其注册条件缺乏深入考察，使不少代理机构出现“多个资质，一块牌子，一套人马”，带“病”入市的现象；二是监督管理分散乏力。招标代理行业与招投标管理体制都存在条块分割、多头管理、各自为政等突出问题，重发证、轻监管，重审批、轻投诉，既缺乏统一协调管理机构，又缺乏协同合作的监管措施和制度。

《招标投标法》明确规定代理机构具有独立的法律地位，但在实际运行中，却始终不能独立。究其原因，首先是“僧多粥少”，市场秩序紊乱。出现了依靠地利、人缘关系获得业务，或借用资质、挂牌代理，这些都严重冲击和扰乱了招标代理市场秩序。其次是弱势求生，违法操作。处于弱势地位的招标代理机构在代理过程中，自始至终处于依赖和顺从的“寄生”状态，代理关系变成了以利益为纽带的“雇佣关系”。导致了排斥潜在投标人、串通“暗定投标人”等违法行为的出现。

现有的招投标法律法规体系存在弹性空间。目前，建设工程招标投标实际操作的法律依据主要是《招标投标法》、《建筑法》及地方性法规。《招标投标法》有些条款规定本身就留给招标人或招标代理机构弹性空间。如第十八条、第二十条赋予招标人对潜在投标人进行资格审查的权力，不得对投标人有歧视性条款规定。实际运作的过程中，招标人或招标代理机构常常利用这种权力，以不合理的条件限制或排斥潜在投标人，便于意向中标人中标；如第十九条规定招标人应当合理划分标段的规定，由于没有具体量化，招标人为了照顾各方面的关系，有时将工程不合理地划分为多个标段；又如第四十条规定评标委员对投标文件进行评审和比较的条款，这些条款的把握从某种意义上讲，对当事者的道德要求高于法律约束。就因为法规体系存在的弹性空间，使某些招标人或招标代理机构有机可乘，对招投标的公平性造成不利影响。

企业信用评价机制不完善，造成市场竞争秩序混乱。市场经济既是竞争经济、法制经济，更是信用经济。所谓社会信用体系，实际上是一套治理机制，它把各种与信用建设有关的社会力量有机地整合起来，通过激励守信行为和惩罚失信行为，使信用主体行为的价值取向发生改变，并自觉自愿地从失信向守信转变，从而保障市场经济秩序正常运行和发展。良好的社会信用体系是建立和规范市场经济秩序的重要保证，也是促进经济健康、持续发展的先决条件。信用是现代市场经济的生命，是企业从事生产经营活动的一个必备要素，也是企业竞争力的一个最重要的组成部分。

工程建设行业信用体系建设在政府行政主管部门和广大企业共同努力下，市场秩序有了一定改善，但是我们还应看到市场上存在的缺乏信用行为，这加剧了市场的无序和混乱。信用缺失的不良现象扰乱了正常市场秩序，影响了工程建设的顺利实施，加大了安全经营成本，给企业和行业发展带来了很大风险，也败坏了社会风气，为滋生腐败提供了土壤，与中央关于构建和谐社会的需求更是背道而驰。

政策建议

建立统一的招投标管理机构，形成稳定、有序的市场秩序。设立统一的招投标管理机构，这种方式有利于改善目前分散于各部门的招标投标管理交叉、重叠、权属不清的现状。在集中监管的条件下，可以提高招标投标工作的水平，进一步实现招投标工作的目的，提高资金的使用效率。

建立完善的法律法规制度体系，是规范工程建设市场秩序的基础和前提。政府行政主管部门应对一些重点、难点问题进行明确，进一步完善法律法规体系。各地区（行业）结合实际加快地方（行业）法规制度建设，在不违反法律法规原则的前提下，针对现行法律法规界定不清晰、可操作性不强等问题，积极探索，大胆创新，制定地方（行业）性法规，为工程建设市场监管工作提供法规依据。做好《招标投标法实施条例》的贯彻落实工作，进一步健全完善招投标配套法规和管理制度，加强招投标活动的全过程监管，切实提高工程招投标监管水平。进一步健全合同管理制度。针对当前建筑市场反映比较突出的问题，进一步明确合同各方权利、义务和责任，促进工程建设市场合法竞争、公平竞争。加强合同管理，引导企业适应市场机制，依法经营，依合同履约，减少经济纠纷，保障工程质量安全。

加强对招标代理行业的统一管理，做好行业自律和从业人员培训，依法规范招标代理市场。建议建立跨行业跨部门的统一管理机构。成立一个独立于各审批机关之外，统一、独立、权威的综合协调管理机构，整合分散的监管职能，实行统一的管理、协调和服务。同时形成统一协调高效的监管机制。形成齐抓共管的合力，及时发现和有效解决行业内部出现的各种矛盾和问题，促进行业健康发展。

要求招标代理机构做好行业自律和从业人员的业务培训。首先，招标代理的机构应当自觉遵循“守法、诚信、公正、科学”的准则，坚持科学的态度和实事求是的原则。独立、公正、自主的开展工程招标代理工作。其次，要明确招标代理从业人员的职业道德，依法招标。要继续完善招标代理管理办法，严格招标代理的市场准入和清出制度，凡在招投标过程中弄虚作假，串通投标等严重违法违规的人员，坚决予以清除。再次要加强对招标代理从业人员的业务培训，提高从业人员的综合素质和代理机构的工作水平，不断完善工程招标代理制度，形成规范有序的招标代理市场。

注重企业间科技创新和管理技术水平竞争，合理确定不可竞争费用。要把招投标的竞争点引导到企业科技创新能力和管理水平上来，这样利于提升企业科技创新工作的水平，不断使用新工艺、新方法、新材料，可以促进企业不断的完善和提高自身的内部管理，通过科学管理来实现节约材料，降低成本。结合实际合理确定投标中不可竞争费用，引导企业转变经济发展方式，实现企业的可持续发展，促进整个工程建设行业的健康发展。

结合市场实际，进一步完善招投标市场主体建设。建议结合工程建设市场实际，对独立于业主和施工企业之外的第三方投标报价审核机构加强管理，按照《招标投标法》、《工程造价咨询企业管理办法》和相关法律、法规规定，对建设工程投标报价、建设工程投资估算、设计概算、施工图预算和工程结算等工程计价文件的编制和审核，并对建设工程的招标标底、承包合同价以及竣工结算价等加强监督。

通过加强工程造价活动监管，建立长效约束机制，创造一个公正公平、合法和谐、健康有序的建设市场经济环境，使工程造价管理步入法制化、规范化。

发挥行业协会作用，完善企业信用评价机制，实现公平竞争。党的十六大提出了“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”的战略任务。十六届三中全会进一步指出，“建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策”。

市场经济应当以信用为基础，企业的可持续发展也应该依靠信用来支持。工程建设市场信用建设的目标模式应是政府、协会、企业、中介服务机构同步发展，最终形成不同层面、互联互通、信息共享的市场信用系统。

结合市场实际，可以发挥行业协会的作用，推进工程建设企业信用评价信息平台建设。行业协会可以做以下方面的工作：参与信用体系的建设，协助政府部门研究制定信用标准，参与信用征信和评价，负责具体的事务性工作；建立行业内部监督和协调机制，建立以会员单位为基础的自律维权信息平台；开展工程建设市场信用体系专题研究，指导有关信用征信和评价机构，研究工程建设市场各方责任主体的信用标准模型和评价方法；组织有关交流研讨和业务培训，加强对从业人员的动态监管，努力提高建筑市场信用征信和评价工作的质量等。

案例：

广西公路建设行业重视企业信用建设情况，在招标过程中体现了企业信用评价在市场竞争中的作用，对其他地区和行业有示范作用。

广西公路建设市场施工企业信用评价规则实施细则（2011年修订）相关内容：

第六条 公路施工企业信用评价工作实行定期评价和动态管理相结合的方式。

第八条 公路施工企业信用评价等级分为AA、A、B、C、D五个等级，各信用等级对应的企业评分“X”分别为：

AA级：95分≤X≤100分，信用好；

A级：85分≤X＜95分，信用较好；

B级：75分≤X＜85分，信用一般；

C级：60分≤X＜75分，信用较差；

D级：X＜60分，信用差。

第九条 评价年度内，公路施工企业信用评价等级评为AA级的，同时应具备如下条件：

（一）只从事高速公路施工的公路施工企业，其参与施工的合同段数为2个及以上或合同总额5亿元及以上；

（二）只从事路网工程施工的公路施工企业，其参与施工的合同段数为3个及以上或合同总额1.5亿元及以上；

（三）既从事路网工程施工，又从事高速公路施工的公路施工企业，其参与施工的合同段数为3个及以上；

（四）所从事公路施工的合同段中，至少有1个合同段开工达6个月以上。

第二十条 自治区交通运输主管部门将进一步加强对全区公路建设市场施工企业的动态管理，项目法人在招标投标时应将信用等级列入资格审查条件。对长期评定为AA、A级的守法诚信单位给予宣传和表彰，对存在违法、违规、违约等行为的施工企业，将依法查处、重点监管。

（一）对年度信用等级评定为AA级的施工企业，在本年度同一项目投标时，招标人可允许其适当增加投标个数及中标个数；中标后招标人还可允许其少交1%-5%签约合同价格的履约担保金。

（二）承包人年度信用等级评定为AA级的，交工验收时发包人可提前向该承包人退还2%合同价格的质量保证金。

（三）对年度信用等级评定为C级的施工企业，在本年度参加同一项目投标时，招标人只能接受其1个标段的投标。

（四）年度信用等级为D级的公路施工企业，自信用等级评级公布之日起1年内不能在我区承接公路建设施工。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第3期   ）