破解行业地方保护难题

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工程建设行业地方（行业）保护的现状

市场经济就是通过建立机会公平的竞争市场，通过市场配置资源，以提高资源配置效率，促进经济发展。《招标投标法》第6条规定：“依法必须经行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得非法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。”

由于我国计划经济时代的体制原因致使工程建设行业中的各专业归属不一。体制转化过程中的地方（行业）壁垒依然存在，市场竞争难以形成。在局部地区和行业有愈演愈烈的趋势，主要表现在制定或者抬高各种市场准入条件、限制异地工程建设企业参与本地竞争等，真正的公平竞争不易实现。

地方（行业）保护破坏了工程建设市场机制和秩序，地方政府把地方利益看得高于一切，为了保护地方局部利益或政治利益，违背国家的法律规定，利用行政权力干涉工程建设市场。

为了保护地方企业，增加地方税收，地方政府采取了多形式的地方政策，破坏工程建设市场机制，操纵市场。地方行政主管部门采取的方法有：提高外地施工企业准入门槛，如：要求注册分公司、企业备案手续繁琐；增加外地施工企业投标限制，如：严格甚至苛刻的资格预审、故意提高保证金数额；保护本地施工企业利益，如：要求在本地有获奖经历、强制与本地企业联合投标；增加外地施工企业的运营成本，如增加各种检查、技术检测、额外的收费等。

我国工程建设市场，存在显性或隐性“地方保护主义”或“行业保护主义”。比如电力设施与铁路工程，一个“资质审批”，基本上就将这几大类型的基本建设项目圈定在特定的一批施工企业之中。不是这个范围内的企业，即使它有能力完成世界第一高楼，同时可以完成地铁项目，或者它有BOT铁路或电力设施的实施经历，也不可能承接此类项目。

在招投标过程中，利用资质预审设定一些特殊条件，名曰设定“合格入围条件”，实为隐性保护主义的，也非常常见。比如，“必须具有本地三年以上纳税记录”，以证明企业承包资信水平；“必须在本市内有三个以上正在施工的同类项目”，以证明承包商完成同类工程的能力水平；“省外注册企业须企业法人代表到场报名”，以证明企业诚意；招标公告发出，3天后投标截止；在成都招标，找个招标代理在北京，投标在北京，开标在成都，议标在北京，定标在成就；等等，手法千奇百怪，不一而足。建材领域内的地区保护主义就更常见。本地商品混凝土定价比相邻地区高30元/立方，从相邻地区拉混凝土进来，也比在本地买合算，可外地混凝土车进来，公路加收30元/立方的“道路使用特种费用”。桩、混凝土构件等，地方政府指定专供的，也并不少。

其他税收、道路、城市管理、环卫等政府收费项目，地方保护倾向也不少。从整体的情况看，我国建筑市场的地方（行业）保护主义浓厚，对社会经济发展和建筑企业的整体提高有许多不利的地方。

铁路、港口、电力、水利等行业利用自身的垄断地位，行业内的工程产品生产及其有关活动不进入或者很少进入社会市场，而是在本行业内进行自我交易。这就导致工程产品生产和流通环节相对集中，不能实现公平竞争，扰乱了工程建设市场。

为了达到行业垄断的目的，在招标过程中经常采取一些手段。常见的有：按规定公开招标的工程项目实行邀请招标和议标，对行业外的施工企业不公开、不邀请或者少邀请；不按照《招标投标法》的规定，缩短投标时间，是行业外的投标人来不及编制投标文件；故意设置不平等条件，是行业外企业增大投标代价；向行业外企业收取高额的管理费、交易费；提高审和条件，通过招标各环节加以限制；在招标评审过程中加入行业内外不同的评分标准。

现存问题的原因分析

维护局部利益是地方（行业）保护的利益动因。地方保护主义，是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。

目前，各地经济发展不平衡，地方经济发展水平的差异是形成地方（行业）保护的经济原因。经济发达的地区往往会采取措施巩固本地已经获取的经济利益，而经济落后的地区为了在竞争激烈的市场经济中保全自己，也会采用一些方法保护本地方利益。其结果就是人为地分割市场，阻碍经济资源的正常流动。

行业主管行政部门在市场中特殊地位为地方垄断创造了条件。由于我国的市场经济体制正在建立和完善中，统一的全国大市场尚未完全形成，与市场经济相适应的法律和制度还很缺乏，因此，经济发展和利益追求的动力仍然在于行政权力。因此，地方政府追求地方利益最大化的行为就演变成为地方保护行为。

目前我国政企不分的问题没有彻底解决，一些地方（行业）政府机构既行使政府的行政管理职能，又直接参与营利性的生产经营性活动。这些机构为了增加部门利益，利用其“一套班子、两块牌子”的特殊身份或在市场中已经具有的独占地位，实行行业垄断，限制其他企业，特别是外地企业的产品参与市场竞争。

地方（行业）的各种工程建设项目不进行招标或明里招标暗里实行暗箱操作，把生产经营权交给本地企业，其他地区的建筑企业要想中标，只能与地方企业合作绕过地方保护的壁垒。

政策建议

增强市场经济意识，加快建立全国统一的工程建设市场。当前，在工程建设市场上的招投标活动中，地方和行业保护行为的产生，从思想根源上看，主要是一些地方和行业领导思想观念转变慢，不适应市场经济发展的要求。在这些行业和地方中，仍然没有摆脱传统思维的影响，在发展观念上仍停滞于条块分割、封闭发展的思维模式，缺乏开放竞争的意识，往往只从本地区、本行业的眼前利益考虑，千方百计地把工程分给本地区、本行业的企业，即使是建立了有形工程建设市场，也是多方设置障碍，阻挠外行业、外地区队伍的进入，使市场变成行业、地区封锁的藩篱，公开竞争招标变成了幕后的行政分配。

因此，打破地方和行业保护，首先要打破传统思维的禁锢，增强市场经济意识。要加强《建筑法》《招标投标法》等法律法规的贯彻落实，切实转变思想观念，按照市场经济要求，全面推进招标投标制度。要严格执行《招标投标法》，规范招标投标活动，公开招标的工程项目，其招标投标活动不受地区和行业的限制，招标代理机构的选择要由项目单位自主决定，招标信息的披露要在国家指定的媒体上进行，各种人为设置的进入障碍必须清除。要拆除工程建设市场的有形篱笆，促进全国统一工程建设市场的形成，使工程建设市场的招标投标活动真正体现公开、公平、公正的原则，真正发挥市场配置资源的基础性作用。

完善监督机制，强化执法监督。工程建设市场招标投标活动中地方、行业保护主义严重，与招投标监管不力、执法不严有很大关系。目前，我国对项目建设的监督机制还不十分完善，对招标投标活动疏于监管，一些地方和行业的监督检查往往流于形式，许多问题不能及时发现，或者发现了也不加处理。因此，规范招标投标活动，当务之急是要改进和加强对招标投标的执法监督。各级综合管理部门要切实负起对管辖范围内的招标投标活动监督执法的职责。加大对招标投标监督检查的力度，对开标、评标等关键环节要实行跟踪监督，对招标投标中搞行业和地方保护的要进行严肃处理，并追究地方和部门主要负责人的责任。

当前，要进一步研究和探索符合社会主义市场经济要求的招标投标监督形式，建立并完善招标投标监督机制。监督机制有利于摆脱行业和地方本位主义的束缚，独立地开展对招标投标活动的监督，维护国家和全局的利益。要发挥新闻媒体的作用，对招标投标中严重的地方、行业保护行为要进行公开曝光，惩一警百，形成对地方和行业保护主义的强大社会舆论压力，为铲除地方和行业保护创造良好的社会环境。

改革市场管理模式，建立信用评价机制。我国当前建筑市场准入实行资质管理模式，按行业分类、资质管理与资信登记并重原则。这种做法仍然没有跳出传统体制的框框，与市场经济要求还不相适应。主要问题是，容易造成行业壁垒、给行业保护提供条件；实际操作中重资质、轻信誉，致使出现变相卖资质、挂靠承包的现象，给工程建设带来了隐患。这种做法不改变，地方和行业保护难消除，变相转包和违法分包的问题也难以根治。

要改变这种状况，需要引入市场经济的信用制度，建立信用评价机制。对参与招标项目建设的企业，要进行信用评价，并建立参建企业数据库，将参建企业的信用等级输入数据库，作为招投标中评标和资质管理的一项重要依据。对那些在工程建设中信誉不好、转包和违法分包、工程质量差、出现重大质量事故的参建企业，要列入“黑名单”，在一定时期内禁止其参加政府出资项目的投标和建设，并且相应降低其资质。在此基础上，要改进资质管理，取消各部门的资信登记办法，并且随着信用评价制度的完善和各方面条件的成熟，逐步从资格准入管理转向主要依据业绩、质量和信用进行市场准入管理，形成主要靠业绩、质量和信用承揽工程业务的机制，真正实现公平竞争。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第3期   ）