建筑业企业施工资质管理制度的缺陷

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我国的建筑业企业施工资质管理制度产生于上世纪八十年代，那时正值计划经济向市场经济转型过程中，国家为更好地控制工程质量，参照前苏联的质量管理模式，对建筑业企业设定相应条件，达到的即授予不同级别的资质，不具有资质的企业不能进入建筑市场。当初的管理制度对引导建筑业的健康发展、维持市场秩序稳定、促进建筑业企业提高综合实力方面发挥了积极作用。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，建筑主体呈现出多元化特征，建筑能力逐渐超过了建筑工程总量，导致借用资质、违法分包和转包现象较为严重，也为工程质量带来了巨大隐患。为杜绝上述不良行为的发生，国家建设行政主管部门先后对建筑业企业施工资质管理制度进行了3次大的调整，可上述违法现象并未得到有效遏制，且由于施工资质管理制度本身存在诸多缺陷，从而在一定程度上影响和制约了建筑业企业的健康发展。

下面，笔者就现行的建筑业企业施工资质管理制度中存在的诸多缺陷，谈谈自己的看法：

资质管理文件中存在的缺陷

本文所说的资质管理文件包括资质管理制度纲领性文件（如《建筑业企业资质管理规定》及其《实施意见》）和《建筑业企业资质等级标准》等实施性文件，其制订一般由国家建设行政主管部门起草，会同公路、铁路、水利等其他相关部门审核的方式，以及其他相关部门将各自制订的资质管理文件交由国家建设行政主管部门汇总、审核、发布的程序。参与文件制定的人员，一般由省级及以上级政府建设行政主管部门、行业协会，以及专家库里抽调的人员组成，此类人员管理经验丰富，但与施工现场较远，往往缺乏实际经验，文件颁布前的调研工作，也可能受到某些条件的限制，导致调研工作进行得不够彻底和存在不客观的因素，从而使文件本身存在缺陷。主要体现在以下几个方面：

资质种类过多、划分过细，不利于企业的健康发展。建设部2001版、2007版《建筑业企业资质管理规定》及其《实施意见》中均将建筑业企业施工资质划分为施工总承包、专业承包和劳务分包三大序列，每个序列按照工程性质和技术特点分别划分为若干资质类别，各资质类别又按照规定的条件划分为若干资质等级。过细的类别划分限定了企业只能在所申报的类别中从事建筑业务活动，而不能凭借自身能力在整个建筑市场内自由选择，使得相近专业的施工企业能力得不到充分发挥，不利于市场主体的充分竞争，严重制约了有活力企业的发展空间，削弱了企业竞争能力。

资质标准行业色彩浓厚，限制了高端企业的活动空间，不利于专业融合和企业的跨行业发展。目前，施工总承包资质分为12个类别，专业承包资质又按这12个类别分为60个小专业。这12个总承包资质标准和60个专业承包标准分别由国务院建设行政主管部门及铁路、交通、水利、信息产业、民航、化工石油等主管部门负责制定，尤其是涉及到铁路、交通、水利、信息产业、民航、化工石油等方面的资质，行业色彩较重，企业很难同时满足所有行业或较多行业资质标准要求，成功申请更多行业资质，更不可能跨行业承揽工程。例如，同样是对一级注册建造师专业和数量的要求，公路、铁路、水利等总承包一级资质标准明确要求具有本专业一级注册建造师15人以上，也就是说如果某企业想同时具备这3项总承包一级资质，就需要具备3个专业，至少45名一级注册建造师；对于专业技术人员，公路、水利、化工石油等总承包一级资质更是要求必须具备本专业至少15人以上的高级职称人员；对于企业技术负责人的要求，几乎每一项总承包一级资质都要求企业总工程师具有该专业高级职称或/和本专业工作经历。如此多的专业条款限制和行业保护，从而导致大量具有较强实力的企业由于资质标准的局限，不能有效地参与更多行业的市场竞争，只能在本行业抢夺低端市场，难以充分发挥企业真正具有的资金、技术能力，不利于企业做强做大。

施工总承包企业申请专业承包资质数量不能超过5项的规定，给企业经营投标带来较大影响。建设部2001版《建筑业企业资质管理规定实施意见》（建办建2001）241号）规定：“施工总承包企业可以申请施工总承包序列内各类别资质，也可以申请不超过5项的专业承包类别资质，但不得申请劳务分包类别资质”。2007年10月18日，建设部发布了新的《建筑业企业资质管理规定实施意见》（建市[2007]241号），该《规定》中依旧规定“施工总承包企业申请的专业工程类别资质不能超过5项”。目前，铁路、公路、水利等多行业在实际招投标过程中，对潜在投标人资质的要求，除具有某项特级或一级资质外，还得同时具备该行业中某一项或多项专业承包资质。这就要求企业不但要具有总承包特级或一级资质，还得申请多项该行业的专业承包资质，但由于“施工总承包企业专业承包资质不能超过5项”的规定，使许多具有较强竞争力的企业受专业承包资质数量的限制，被迫放弃投标机会，给企业的经营工作带来较大影响。如笔者所在的公司，目前具有铁路工程施工总承包特级和公路、市政、房建总承包一级资质和隧道、桥梁、水工隧洞、公路路基专业承包一级资质，城市轨道交通工程专业承包资质。但目前的铁路工程招投标活动中，要求潜在投标人除具有铁路工程施工总承包特级资质外，还要具有铁路铺轨架梁、铁路电气化、铁路电务工程等专业承包一级资质中的一项或多项。一遇到此类项目，我公司只能放弃投标机会。若要想参与此类项目的竞争，我公司只能取消已具有的其他专业承包资质，申请与铁路有关的专业承包资质。

对机械设备的要求限制了企业的资质申请。除现行的《施工总承包特级资质标准》外，其他施工总承包、专业承包资质均对企业具有的施工机械设备做了明确要求，有的资质标准更是对某类施工机械设备的数量、规格等技术指标做了详细要求（如公路工程施工总承包一级资质标准对机械设备的要求如下：160吨/小时以上沥青混凝土拌和设备3台、120千瓦以上平地机5台、摊铺宽度12米的沥青混凝土摊铺设备2台……）。随着建筑业市场规模的扩大，设备租赁公司也逐渐增多，在具体施工过程中，施工企业对某些设备完全可以取租赁方式，从而大大降低购买和养护成本。但资质标准对企业具有的机械设备又做了明确规定，因此，企业为了申请某项资质，只能自购设备申请资质，从而增加了企业的负担，否则，只能弄虚作假。

资质申报过程管理存在缺陷

此处提及的资质申报过程管理包括资质受理、审核、批准、发证等过程管理，为杜绝企业弄虚作假行为，各级建设行政主管部门采取了如下方式：（1）在资质申请材料受理阶段核查原件；（2）在资料审核过程中通过实地核查方式或发函至工程所在地建设行政主管部门、工程所属行业主管部门，以及项目的建设、设计、监理等单位进行确认的方式；（3）在审核工作结束后，对审核结果和申报单位的工程业绩汇总情况、一级注册建造师等信息进行网上公示。

上述管理办法对有效遏制申请单位造假行为确实起到了一定的作用，使某些技术力量、管理水平相对较低的企业，不得不放弃通过作弊等手段快速谋取资质的打算。但受到影响的不单单是这些管理水平相对较差的企业，很多看似管理水平、技术力量相对较高的企业，也因此受到影响。如：目前的交通运输类工程项目，普遍存在通车好几年还未拿到正式竣工验收报告原件的情况，建设单位已经验收合格，但由于某些原因，原件迟迟不能发放到施工单位手中。如果施工单位想使用该部分工程业绩进行资质申报，还要找业主出具相关证明等，无疑为施工企业带来了不必要的麻烦。另外，目前多数施工资质标准对企业具有工程业绩年限的要求均为十年，某些大企业，管理层级和工程项目多，原件资料的收集难度较大，如果资料归档时，档案管理人员把关不严，多年后才发现原件资料并未归档，遇到业绩核查时，此类企业往往非常被动。造成上述情况的原因当然不能归咎于建设行政主管部门的管理问题，只能怪施工企业管理存在漏洞，但作为建设行政主管部门在核查原件时，完全可以变通处理，不能说没有原件就不能受理。

日常监管工作存在缺陷

2001-2002年，建设部对原有施工企业资质进行了一次“大洗牌”，宣布原有资质作废，所有企业必须按新的资质标准进行重新就位；2003年，建设部又对资质进行例行年检，希望通过年检工作，对企业资质进行监管，发现并处理资质日常管理中存在的不足，对资质不达标的企业进行降级或取消；2005年8月9日，建设部办公厅下发了《关于工程勘察、设计、施工、监理企业及招标代理机构资质申请及年检有关问题的通知》，取消了资质年检，并要求省级建设行政主管部门制订各自的监管办法。2006年，各省级建设行政主管部门制订的资质监管办法相继出台，并按各自制订的办法对各省管辖范围的施工企业资质进行动态考核。对于通过制订并实施动态监管制度，从而达到对施工企业资质进行监管的目的，初衷是好的，但在具体实施过程中，却给企业带来了诸多不便，增加了大量的工作负担。如，某省会市建委在对所属范围内施工企业资质进行动态考核时，要求企业按照该建委设置的资质动态考核系统（网络平台），根据资质申报标准要求提供的企业基础材料、人员证件、机械设备发票、工程业绩等扫描后，全部上传到动态考核网络平台，以供该建委对企业进行资质动态考核用。某企业在当地还算较有实力，各种管理资料相对齐全，但资质数量多，需要上报的资料本来就多，还要扫描后上传。由于动态考核期间，上传数据的单位较多，导致该建委原本就不快捷的网络通道出现严重拥堵，上传数据非常困难，企业苦不勘言，只好避开高峰期，加班加点录入数据。扫描后上传的资料如此之多，在短短的一、两个月时间内，该建委能否有那么大的经历来逐一审查企业所报资料，我们就不得而知，至于最终能否达到预期效果，还值得商榷。

综上所述，我国现行的资质管理制度产生的时代背景已经发生变化，经济体制的巨大变化，必将导致作为上层建筑的建筑业施工资质制度同市场经济的不相适应，取消资质制度是市场经济发展的必然要求。但从目前建筑行业发展情况来看，对企业和建筑市场来说，完全取消资质管理制度，把依靠行政手段来衡量企业施工能力过渡到依靠市场竞争、行业自律和保险机制来保证工程质量，还为时尚早。现有的施工资质管理制度固然有诸多弊端，但各种制度从制订初期，到最终完善，总得需要一个过程，我们应该对各级建设行政主管部门的资质管理工作给予充分的肯定和更多的支持、理解，以便尽快完善我国的资质管理制度，更好地服务于我国的市场经济体制改革。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第1期     作者：张文彬  单位：中铁隧道集团有限公司经营部）