营造“转方式”的行业政策环境

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我国国民经济和社会发展“十二五”发展规划明确了以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的指导思想以及“五个坚持”的基本要求，即坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力；坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制。

根据国民经济和社会发展“十二五”发展规划的总体要求，结合工程建设行业特点，住房和城乡建设部发布了建筑业发展“十二五”规划，明确了以保障工程质量安全为核心，以加快建筑业发展方式转变和产业结构调整为主线，以建筑节能减排为重点，以继续深化建筑业体制机制改革为动力，以完善法规制度和标准体系为着力点，以技术进步和创新为支撑，加大政府监管力度，加强行业发展指导，促进建筑业可持续发展的指导思想，以及在产业规模、队伍建设、技术进步、节能减排、安全质量等方面的发展目标。

与“十二五”时期国民经济和社会发展及建筑业的发展规划要求相比，目前，我国工程建设行业发展模式粗放，管理手段落后，工程质量安全事故时有发生,在转变经济发展方式上还存在一些问题,针对这些问题,提出了相关政策建议。    

对宏观政策的建议    

转变观念，深化政府职能改革。政府要尽快将计划经济体制下的工作观念，转变到为市场经济服务上来，把政府职能定位于服务、保障、执法监督检查，为市场经济体系的不断完善、法律法规的制定、施工企业转变不经济发展方式营造良好的发展环境提供有效服务。    

建立生产关系和生产力动态调节机制。建立完善的社会化、规范化的市场运行机制，加强行业社会组织建设，最大限度的发挥市场的基础性调节作用，使部分生产关系在市场层面得到及时有效的调节。要进一步加强行业协会的建设，把政府派生出来的协会改造成为真正的企业协会，使其充分发挥行业自律的作用，达到调节行业内企业层面的生产关系的目的。政府要从国民经济发展的高度，宏观调控关系国家经济发展战略的生产关系。

强化社会信用体系建设，弱化施工企业资质管理。目前实行的施工企业资质管理模式，从某种意义上说是计划经济体制下的产物，它更多地对企业的能力提出了要求，而忽视了企业在市场运行中的信用意愿情况。要建立施工企业社会信用评估指标体系，扶持征信、评估市场主体，逐步建立建设市场信息平台，使信用评估结果尽快进入招投标体系，成为评标的主要依据，使社会信用管理成为市场管理的主要手段。要调整施工企业结构，弱化资质管理的内容。要引导市场推行工程总承包管理模式，打造工程总承包龙头企业，弱化资质管理模式，取消劳务分包资质，强化专业承包方式，逐步建立工程总承包下的专业分包项目建设管理模式。取消资质标准中的资源配置要求，要重信用，重业绩，重能力，充分发挥市场对生产要素配置的调节作用。要建立市场退出机制，以优胜劣汰的市场规律调节市场供需关系。

推行政府投资项目代建制度，统一收费标准，推广工程总承包代建模式。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中明确要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建制能够加快政府职能转变，提高投资效率。代建单位是企业的一种，它主要是为工程建设提供管理和咨询服务，获取的费用来源于咨询费、代理费以及投资分成。政府应该出台代建统一收费标准，规范代建市场，更好的促进代建市场的发展。

关于工程总承包模式的政策建议

完善法律法规和配套政策，为推行工程总承包提供政策法规环境。要修订完善现行法律法规，增加有关工程总承包的条款，明确工程总承包的法律地位。要尽快出台严密的、符合国际惯例的工程总承包管理办法、工程总承包取费标准、工程总承包招投标等规章制度，用法律法规等形式明确工程总承包模式，凡符合工程总承包标准与规模的建设项目，要求业主一般不得平行发包或化整为零，强化其刚性要求。同时，要通过立法允许承包商融资、投资承包工程，从而为实施工程总承包创造条件。对于垫资带资工程，应该以法律形式明确最低利息和偿还期限，形成一种有利于承包商开展融资的市场环境，降低承包商的资金风险。

政府部门要积极为培育工程总承包招投标市场创造良好的市场环境。要在政府投资的基础建设领域选择部分项目率先试点，发挥引导和示范作用。同时，要鼓励社会投资建设的项目优先采用工程总承包模式，并给与必要的政策支持。

重点培育一批具有工程总承包和项目管理能力的企业。《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》强调“大型设计、施工企业要通过兼并重组等多种形式，拓展企业功能，完善项目管理体制，发展成为具有设计、采购、施工管理、试车考核等工程建设全过程服务能力的综合型工程公司”。政府主管部门切实根据《若干意见》要求，充分利用新一轮特级资质就位的契机，选择并重点培育一批在管理、技术、人才、资本等方面综合能力较强的企业，开展工程总承包业务。同时，有条件的大型工程建设企业要拓展自身的功能，不断开拓服务领域，向工程总承包管理全过程一体化服务方向发展，开展工程总承包管理业务，成为具有工程总承包全过程服务能力的工程总承包企业和项目管理企业。

关于完善BT建设管理模式的政策建议

认真总结、推广BT等建设管理模式的成功经验。建设行政主管部门、行业协会要组织开展对BT等新的建设管理模式成功经验的总结、交流和推广，在建筑行业大力宣传工程建筑领域体制机制创新的实践应用成果，积极推广多种投融资方式和工程总承包管理模式，进一步转变传统工程建设管理理念，形成共识，加快促进建设领域发展方式转变。

加快推动新型工程建设管理方式的立法。希望政府相关部门早日出台一部完善的能够对BT等投资及运作起积极作用的法律法规,进一步规范市场运作，有力保障BT等模式在大型基础设施项目中的应用。

政策支持大型建筑业企业以BT等模式参与基础设施建设。要大力扶持和培育具有投融资、设计、施工、管理等综合能力的大型建筑企业，积极支持大型建筑业企业与各级政府开展合作，以BT模式参与大型基础设施、大型公共建筑建设，提高建设项目的社会效益、经济效益，实现国家利益和企业利益的双赢。

关于加强工程安全质量管理的建议

重视工程项目前期立项、规划、设计阶段的调查研究，做好安全评估，实现科学决策，合理确定工程建设周期，为施工阶段的安全质量管理提供良好的基础。

加强民营企业及个体资本进入投资领域的审核管理，规范投资商在项目建设期的管理职能，防止不具备资质和能力的民营企业和个体从事业主代理。要制定相应的办法和规定，改变大型项目投招标划分过小的问题，以利于项目管理，确保质量安全。

加强行业管理，修订行业安全标准和规程，进一步健全工程建设标准体系，推进建设施工装备水平的整体提高。

关于个人执业资格制度建设的建议

制定执业资格制度框架体系。解决目前存在的执业范围交叉、专业划分不一致、部分专业未分级等问题，使我国的执业资格制度体系既符合国情、又符合国际惯例，逐步推进人力资源配置市场化。

加强执业资格立法工作。针对已出台的建筑业执业资格制度，尽快建立完善的执业资格法律体系，以法律形式明确建筑业个人执业者的责任、权利和义务，做到有法可依、依法管理。

关于企业“走出去”的政策建议

在我国政府与外国政府之间、在我国政府有关部委之间建立合作协调机制和机构，发挥多边、双边机制和驻外机构的作用，为企业“走出去”搭建平台，提供保障，强化政府在企业“走出去”过程中的主导作用。

建立国别市场分析报告制度。政府主管部门或行业协会要按区域或国别，建立长期和动态的信息跟踪和分析机制，持续关注国际政治、经济、市场环境变化，加强区域或国别市场分析研究，定期发布区域或国别市场分析报告，指导我国企业选择“走出去”重点突破的目标地区和国家，进一步提高我国企业国际化经营的整体水平。

研究制订与《对外承包工程管理条例》配套的税收、金融、保险、担保等有关政策，完善服务体系，推动对外承包工程有关扶持政策的落实，加大对企业“走出去”的支持力度。如国家每年提取一定比例的外汇储备，建立企业“走出去”的专项支持基金，并从国家层面综合考虑、统筹安排资金使用及收益分配。

加快我国工程建设标准“走出去”步伐。住房和城乡建设部、商务部等有关政府部门要建立统一管理、分工负责的工作机制，统筹规划、分步推进我国工程建设标准的国际化工作。要鼓励企业、协会等社会力量参与建设标准“走出去”工作，并给与政策和资金支持。要加强与国际标准化组织和有关国家的交流合作，推动我国工程建设标准的国际互认，从技术性政策上消除贸易壁垒，为我国建筑业企业和建筑产品生产企业“走出去”奠定基础。

按工程重要性实行分类管理。对建设规模大、重要程度高，涉及国家战略能源和资源安全、国家重大经济利益等的重大基础设施项目，如与周边国家间的铁路运输通道、石油输送管道等，要从国家利益出发，强化政府在推动项目进展中的主导作用。而对房建、市政、公路等规模小、重要程度低的工程，鼓励企业通过市场竞争方式参与，政府部门不要参与或只进行必要的引导。

从维护国家形象和国家利益的角度，由政府部门或行业协会做好国内企业之间的沟通、协调，避免国内企业“走出去”后的不正当竞争，并探索建立有关奖惩机制，规范对外承包企业市场行为。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第2期     作者：中施企协）