行业行政管理尚存哪些问题

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宏观政策方面存在的主要问题

政府职能改革滞后与市场经济不断发展的矛盾突出。党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。同时要求要加快推进政企分开、正资分开、正事分开、政府与中介组织分开，规范政府行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。五年过去了，实践中政府对企业的管理内容不但没有减少，反而越来越具体，政府直接管理的内容渗透到工程建设领域的各个环节，企业的市场行为越来越少，这不但与市场经济体系建设的方向相悖，也为腐败提供了体制环境，为政府的执政能力造成巨大压力。

企业经营市场化与经营资源配置行政化的矛盾严重制约企业的发展。改革开放以来，施工企业是最早进入市场经营的。企业的经营原则是效益最大化，要做到这一点就要根据市场的需求有效配置资源。三十年来，施工企业的资源配置权一直控制在政府的手里（如经营要素的配置），造成经营和资源配置脱节，市场的基础性调节作用也就失去意义，也难以实现经营效益的最大化，企业就失去了发展的基础。

行业产能供、需之间的矛盾是市场恶性竞争的根源。在市场经济条件下，产能的供需关系是由市场来调节的。但在我国工程建设领域，市场主体的准入是由政府决定的。由于政府利用行政的手段去决定市场的供需关系，不能满足市场瞬息万变的要求，扼杀了市场优胜劣汰的功能，致使我国施工企业大而不强，多而不精，好的不强，劣的不死，整个行业产能不能随着市场的变化而调节，造成产能严重体制性过剩，在没有有效管理机制的保障的情况下，市场恶性竞争，市场各参与主体方的利益无法保证，质量安全事故频发，给国家和人民的生命财产造成巨大损失。

市场经济体系建设与社会信用建设缺失之间的矛盾是市场秩序混乱的主要原因。在计划经济时代，企业间没有竞争关系，政府对生产部门的管理主要依赖行政手段。没有竞争就没有市场,也就不存在市场管理的概念。所以，政府缺乏对市场管理的经验。改革开放以来，我国实行了市场经济体制，工程建设行业的经营也进入了市场，市场的参与主体、市场主体的经营模式、千姿百态的市场行为、市场的运行规则等，都是计划经济体制下前所未有的，政府继续沿用计划经济的管理理念和手段已不能满足市场正常运行的需要。市场经济是信用经济，社会信用体系是市场经济秩序的主要管理手段。由于政府只注重信用能力的控制，不注重信用意愿评价体系的建设，造成市场信用缺失，致使市场参与主体失信成本低，守信成本高。目前工程建设市场的混乱局面，主要是信用建设缺失所致，也是政府不愿退出市场、行政手段管理市场的必然结果。

生产关系不适应生产力发展的矛盾阻碍企业经济发展方式的转变。目前施工企业公有制、私有制和部分公有制基础上的生产关系并存。不同的生产资料所有制形式的生产关系应该采取不同的管理方式，并设置适合我国生产力发展水平和文化的生产力、生产关系动态调节机制，以使生产关系适应生产力的发展，并促进生产力的发展。目前施工企业生产关系的主要内容都由政府控制，生产关系不能得到市场、行业组织的及时调节，严重的阻碍了生产力的发展。转变经济发展方式的前提是调整经济结构，对于施工企业而言，调整经济结构的前提是调整业务经营结构，目前政府对施工企业的资质管理模式，严重的阻碍了施工企业经济发展方式的转变。

工程项目建设管理模式与工程建设行业生产力水平之间的矛盾亟需解决。建筑法和招标投标法对工程建设各个环节可以分别招投标的规定，在改革开放初期是比较适宜的。但随着我国工程建设管理、建设内容、技术水平的快速提高和工程建设市场体系的不断完善，分别招标的方法已经与国民经济发展对工程建设管理模式和水平的要求不相适应。由此而产生的管理成本高、责任主体不明确、建设方腐败等问题层出不穷，从而使经济问题、社会问题和政治问题交织一起，这不但为工程建设的安全量埋下了隐患，也破坏了工程建设行业的社会形象。

BT建设承包模式没有法律保障，施工企业承担了政府巨大的隐性债务。BT承包方式是国际上工程建设通用的、已很成熟的模式，已被工程建设行业普遍认可，近年来在我国政府投资的建设项目中也开始使用。但由于没有相关的法律法规保障，拖欠工程款的现象时有发生，尤其是金融危机以来,在国家金融政策调整和房地产行业被抑制的影响下，政府已无力偿还BT项目投资，投资债务转嫁到了投资公司和施工企业，致使施工企业的经营雪上加霜，步履艰难。

政府项目代建模式、代建费不统一、代建公司行为不规范。政府投资项目实行代建制是投资改革决定中提出的，实施以来取得了建好的成效。但调研中发现代建公司性质多样，有的根本不具备代建资格，代建行为不规范，致使代建过程中以逐利为目的，在建设方和承包商之间索取不正当收益。代建费标准不统一，调研中发现地区和地区之间有的相差十几倍，有的因代建费过低致使代建公司无积极性。目前，代建模式几乎处于停滞状态。

工程总承包模式存在的主要问题

法律法规体系不完善、不健全，影响了工程总承包的规范化开展。在工程总承包和项目管理工作中，首先是立法在引导市场进步上存在着一定的缺陷，虽然《建筑法》规定“提倡对建筑工程实行工程总承包”，但是由于其强制性不够、可操作性不强而难以实施。建设部出台的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》和《建设工程项目管理试行办法》，虽然对推进工程总承包和项目管理具有一定的促进作用，但仍然存在法律效力和实际推进力度不够的问题。另外，现行工程招投标办法中，大都是对设计、施工、监理等分别进行招投标，没有专门对工程总承包招投标的规定。所以客观上使得这一国际通行且最具竞争力的工程实施组织方式，由于法律法规和相关配套政策的不完善或缺失，而难以在我国有效推行。

业主认可程度低，市场发育不完善。由于法律法规不完善，再加上业主对工程总承包和工程项目管理服务的认识不够或受其他因素的影响，仍然习惯于设计、施工分别招标，导致工程总承包和工程项目管理服务的市场发育不完善。另外，以政府投资或国有投资为主的重大基础设施项目没有发挥应有的示范表率作用，个别项目业主甚至受利益驱动还热衷于将工程肢解发包，使得以工程总承包和工程项目管理服务方式实施的工程项目很少。

不少企业缺乏工程总承包和工程项目管理服务的能力。由于我国一直推行将设计、施工分开的两阶段工程项目建设模式，再加上法律法规不完善、市场需求严重不足，使得不少企业在组织机构设置、管理体系特别是项目管理体系建设、人才队伍培养等方面，缺乏工程总承包和工程项目管理服务的综合能力。即便是2007年建设部出台了新的工程总承包特级资质标准，很对企业通过努力也取得了工程总承包特级资质，但由于没有多年的培育和积累，不少企业仍然缺乏工程总承包和工程项目管理服务的能力。

安全质量管理存在的主要问题

工程规划、立项、设计阶段的调查研究不足，勘测、设计工期短，深度不够，使预算费用中施工安全风险考虑不足。还有个别工程（如隧道），为降低工程造价，不是根据勘测资料合理确定安全风险等级，而是人为降低，使得施工阶段安全投入不足，增大安全隐患。

工程建设有合理工期，但是实际中工期因“献礼工程、追求政绩”而关门倒排，施工生产资源不能有效配置、合理组织，增加了建设成本，施工单位承担了很多安全质量风险。

行业基础标准建设规划滞后，且不统一。例如：全国地铁基建标准存在多种形式，致使大型设备、及后期运行维护不能统一通用，浪费严重；庞大的基建市场，不能有效提高国家工业基础设备的引进、消化、创新水平，包括大型基建施工配套技术，从而不能为施工安全提供本质的安全保障措施。

个人执业资格制度建设存在的问题

我国建筑业已先后出台了监理工程师、注册建筑师、注册结构工程师、建造师等个人执业资格制度，但由于个人执业资格制度建设时间较短，目前仍存在以下问题。

体系框架不科学。由于历史原因，我国工程建设领域在建立执业资格制度初期，由于缺乏对执业资格制度专业设置总体框架的研究论证，使得执业资格框架体系不够科学。首先，部分执业资格的执业范围存在交叉，如监理工程师与注册建筑师、注册结构工程师、造价工程师及建造师，由于分别参照了美国、英国、德国和日本等不同国家的专业设置和管理模式，使得它们的执业范围存在交叉。其次，业务范围相近的执业资格的子专业划分不一致。国际上通常可由一个执业资格独立完成的工作，在我国则按工程建设阶段划分成了若干个执业资格，如国际上通行的咨询工程师，我国按工程建设阶段划分为投资咨询工程师、造价工程师、监理工程师等，导致我国工程建设领域某些执业资格在专业名称、执业范围上与国际通行做法缺乏可比性，不利于国际互认。再者，部分执业资格的分级标准不完全符合我国国情，我国的执业资格制度除注册建筑师、注册结构工程师和建造师考虑到国内专业技术人员队伍素质状况不同而分为一级和二级外，其余各专业均不分级，导致这些专业都坚持高标准、严要求。由于我国专业技术人员地区分布不均衡，使得部分省市特别是西部地区取得执业资格人数极少，如青海、甘肃，除省会城市外，地级以下城市几乎没有注册执业人员，注册制度难以实施。

法律法规不健全。对涉及公众利益和生命财产安全、对社会和经济发展影响较大的执业资格，多数发达国家和地区都是通过立法进行管理的。我国也颁布实施了《注册会计师法》、《执业医师法》、《律师法》、《教师法》等有关个人执业的法律，对规范个人执业行为提供了法律保障。建筑业执业资格中，除《注册建筑师条例》以国务院法规形式颁布外，其他执业资格一般由原建设部、人事部发布，法律效力低，难以满足规范执业行为的要求。

关于企业“走出去”存在的问题

企业“走出去”面临着更加复杂的竞争环境，对我国企业和政府均提出了更高的要求。与这种更高的要求相比，在企业“走出去”方面，还存在以下三方面的问题。

施工企业的国际竞争力不强。一是设计能力、融资能力不高，运作和实施工程总承包、项目管理及带资承包项目的能力不强，业务范围主要集中在工程承包、劳务输出等低端市场，国际业务比重偏低；二是行业商务人才匮乏，国际化经验不足，国际风险防范能力不强；三是管理国际化、劳务本土化水平还有待提高，全球配置资源的能力不强，企业品牌知名度和美誉度有待提高。

支持企业“走出去”的国内环境需进一步改善。一是与《对外承包工程条例》配套的有关税收、信贷、保险、担保等扶持政策需要补充、完善；二是中国工程建设标准“走出去”步伐滞后、国际化程度不高，已经成为制约中国工程建设行业“走出去”的瓶颈；三是缺少鼓励国内企业合作的机制，面对国际市场上恶性竞争的能力不强。

对国际建设市场复杂性的认识有待进一步提高。目前，国际政治经济环境更加复杂，企业“走出去”面临的风险更大，主要体现以下三个方面：一是贸易保护主义抬头。许多发达国家针对我国设置诸多贸易、投资和技术壁垒。发展中国家注重资源把控，从政策、税收、就业、生态环保等方面对我国企业投资提出更加严格的要求，一些发达国家还以“中国威胁论”等进行挑拨离间，增加我们开拓国际市场的难度。二是复杂的国际政治和经济形势导致国别风险加大，一些国家和地区治安较差，甚至出现武装冲突，中资企业人员在境外遭绑架和恐怖袭击等安全隐患增加。一些国家政权的更迭往往造成经济发展方向的调整和利益的再分配，也会改变现有的经济政策，可能引发政治风险。如2011年以来，北非、中东的一些国家相继出现了一系列动乱，进入敏感的政治动荡期，给我国工程承包企业造成了巨大的负面影响。三是经济环境的不确定性和复杂性增加。金融危机后，国际资本市场更加复杂多变，加上主要国际货币汇率大幅震荡，导致汇率风险成倍增加。经济刺激计划所引发的货币超发和全球经济复苏的不确定性增强了通胀预期和市场利率，增加了企业融资成本。近年来，我国企业“走出去”后遇到挫折和困难，甚至遭受巨大损失，很多囿于缺乏对国际复杂性的认识不足。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第2期     作者：中施企协）