行业管理推动良性发展

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建立了以《建筑法》《招标投标法》为核心的行业法律法规体系

为了确保国民经济的健康发展和工程建设活动组织管理的水平、效果、效益，自1998年我国颁布实施了《中华人民共和国建筑法》，之后相继出台的《招标投标法》《建筑工程质量管理条例》等其他法律文件，都属于围绕《建筑法》派生出来的系列子法典。《建筑法》作为工程建设行业的根本大法，对整个建筑行业的管理和发展具有重大的规范和指导意义，为我国工程建设行业的发展起到了巨大的推动作用。

为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，我国于2000年开始实施《招标投标法》。在《招标投标法》的促进下，全国336个地级市以上城市建立了325个建设工程交易中心，5000多家招标代理机构，4000多家工程咨询机构，从业的技术人员达到50余万人。工程建设市场的形成，培养了一批具有国际视野、高素质招标投标管理专业人才，为我国工程建设市场的规范、健康、可持续发展奠定了良好基础。

我国工程建设行业形成了法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章组成的法律法规体系，有效的推动了行业的发展。

实现了工程项目建设组织方式的变革

自1987年学习“鲁布革”工程管理经验以来，建筑行业逐步建立起以总承包企业为龙头、专业分包企业为依托，总包与分包分工协作，互为补充的建筑业企业组织结构。20世纪90年代初，提出了建立由总承包、专业分包、劳务分包共同组成的工程建设总分包管理体系。为进一步发展工程总承包和项目管理。2003年2月，建设部颁布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，强调了推行工程总承包和工程项目管理的重要性和必要性，明确了工程总承包和工程项目管理的主要方式，并提出了进一步推行工程总承包和工程项目管理的措施等。2004年11月，原建设部颁布《建设工程项目管理试行办法》，从企业资质、个人执业资格、服务范围、服务内容、委托方式等方面做出了规定。这两个文件的颁布，标志着我国工程项目管理进入了一个新的发展阶段。

项目管理体系已经形成。1987年，建筑业开始推广“鲁布革”管理经验，推行项目法施工。同年10月，国家计委等部门批准第一批18家推广鲁布革工程管理经验试点企业，要求试点企业承建的工程全部按项目法组织施工。为巩固项目管理改革成果，深化项目管理改革，2001年，建设部和质量监督总局联合颁布了《建设工程项目管理规范》。2006年，建设部又颁布新的《建设工程项目管理规范》，使项目管理内容更加全面、项目管理范围更加广泛、项目管理模式更加国际化。新《规范》的颁布实施为提高工程项目管理水平，促进工程项目管理的科学化、规范化、制度化和国际化发挥了巨大的促进作用。

工程总承包市场逐步扩大。早在1984年，国务院颁发的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》提出了建立工程总承包企业的设想。1987年，国家计委等部门关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业的通知明确了建立以工程总承包企业为龙头的施工管理体制改革总目标。1997年颁布的《建筑法》提出“提倡对建筑工程进行总承包”，首次明确了工程总承包的法律地位。2003年，建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，标志着工程总承包进入新的发展阶段。石化、冶金、房建、铁路、市政、地铁等14个行业陆续推广工程总承包建设模式，建成了上海金茂大厦、浦东国际机场等一批知名工程。通过推行工程总承包，既提高了项目建设管理水平，也提高了企业核心竞争力。

BT等新的建设管理模式得到推广。2003年，建设部颁布《关于关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，《意见》指出：“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设—转让(BT) 、建设--经营--转让(BOT) 、建设—拥有--经营(BOO) 、建设--拥有--经营--转让(BOOT)等方式组织实施”，为建筑业企业以新的建设管理模式参与基础设施建设提供了新的途径。近10年来，随着投资主体多元化、项目融资多样化的深入推进，BT、BOT、PPP等新的建设管理模式越来越多地应用于各类基础设施或公用事业项目的建设中，并取得了显著的经济效益和社会效益。如北京地铁8号线一期工程（奥运支线）、深圳地铁5号线、昆明轨道交通BT项目等。BT等新的建设管理模式的推行，较好实现了资源市场化配置和工程建设目标，有力促进了政府行政职能的转变和公共投资项目建设管理模式的创新，全面提升了建筑企业的综合素质和核心竞争能力，是当前工程建设领域建设管理体制机制改革的一个新的途径。

工程建设安全质量管理水平显著提高。随着我国经济社会的快速发展和建筑业产业规模的逐年增大，安全质量风险日益突出。为加强工程质量和安全生产管理，我国建立健全了有关法律法规和管理制度，强化了政府监管和企业自控力度，安全质量形势不断好转。

安全管理法律法规体系逐步完善。根据《建筑法》基本要求，2000年，国务院颁布了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》，2004年，颁布了《建设工程安全生产管理条例》。以上述法律法规为核心，建设部先后颁布了《建设工程质量检测管理办法》、《工程质量监督工作导则》、《建筑施工企业安全生产管理规范》等规章制度和管理办法。据统计，截止到2009年7月，全国共批准发布工程建设标准5137项，其中国家标准498项、行业标准2688项、地方标准1951项。形成了比较健全规范的工程质量和安全生产法律法规体系，为工程质量和安全生产管理提供了有效的制度保障。

工程质量和安全监督力度逐步加大。自《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等工程质量和安全生产监督管理制度颁布实施以来，工程质量和安全生产监督执法工作不断强化，监督机构不断健全，监督范围不断扩大，监督手段不断改进，监督成效日益明显。部分地区工程质量与安全监督管理信息网络已基本建成，开始建立省、市、县工程质量监督信息数据库，共享质量责任主体和执业资格人员信息。通过对工程质量和安全生产的监督检查，促进了工程质量和安全生产各项规章制度的贯彻落实。

各方主体责任意识不断增强。《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》明确了建设、勘察、设计、施工及监理单位的工程质量和安全生产责任，并通过质量监督、安全监督等手段督促各方责任主体切实履行法定义务。通过抽查工程实体质量和质量控制资料，督促责任主体履行质量责任，确保工程质量。通过对施工现场安全监督，促进了安全生产保障体系运行，有效防范安全生产事故。形成了包括直接生产责任、中介签证审查责任、监督执法监督责任三个层次的工程质量和安全生产责任体系。各方责任主体认真贯彻落实国家建设工程质量和安全生产有关法律法规和强制性标准，质量意识、安全意识不断增强，质量行为、安全行为日趋规范。

实行执业资格制度，提高了从业人员的整体素质。20世纪90年代初开始，我国借鉴国际通行做法，对涉及社会公共利益、人民生命财产安全的专业技术关键岗位实行执业资格制度。先后建立了城市规划师、勘察设计工程师、建筑师、结构工程师、土木工程师（岩土）、监理工程师、造价工程师、建造师、安全工程师、咨询工程师等10余个执业资格制度。执业资格制度的建立，对提高从业人员素质、深化建设管理体制改革、推动建筑业企业走出去均发挥了重要的促进作用。

提高了建设行业专业技术人员素质。参照国际成熟做法，我国工程建设行业执业资格认证体系包括教育评估、从业实践、资格考试、注册管理、继续教育等内容。教育评估是执业注册制度的首要环节，是保证执业注册师在接受正规系统的专业教育时必须达到的专业理论知识能力和职业能力，是执业注册制度的基础。从业实践规定了专业技术人员必须工作一定年限后才能申请所从事工作领域的执业资格，有的还规定了专业技术人员所负责的工程应达到的复杂程度。资格考试是取得执业资格的主要方式，满足一定学历和实践要求的人员方可报名参加全国统一组织的执业资格考试，考试合格者取得执业资格证书。注册管理是执业资格制度的中心内容，要求取得执业资格的人员经注册机关审核批准颁发相应的注册证书后才能以相应的名义执业。继续教育是执业人员被允许继续注册执业的重要依据。截至2008年底，全国建设行业共有各类执业资格人员66.7万人（不含二级）。执业资格制度对提高建设工程专业技术人员素质，规范执业行为，保证工程质量和施工安全发挥了重要作用。

为深化建设行业管理体制改革创造了条件。执业资格制度是市场经济体制下行业发展和改革的客观要求，集中体现了市场经济公平、竞争、法治的原则。市场经济体制的建立和建设行业管理体制改革的深化，要求将建设行业中现行的以企业资质与个人执业资格相结合的管理模式逐步发展为以个人执业资格管理为主的管理模式，这既是完善市场经济体制的内在要求，也是实现国际互认、参与国际竞争的迫切需要，对促进我国建设行业持续健康发展意义十分重大。注册建筑师、注册结构工程师、建造师等执业资格制度建立后，企业资质管理与个人执业资格管理相结合的市场准入管理机制已经形成，为向以个人执业资格管理为主的行业管理体制过渡创造了条件。

为工程建设行业参与国际竞争创造了条件。我国工程建设行业建立符合国际通行做法的专业技术人员执业资格制度，积极推进双边或多边执业资格的国际合作和交流工作，并就一些执业资格开展了国际互认。目前，我国的注册建筑师、注册结构工程师等专业分别与美国、英国开展了试点互认工作，在国际上得到了广泛的认可。大陆一级注册建筑师与香港建筑师学会会员、大陆监理工程师和香港建筑测量师已经达成资格互认。执业资格的双边和多边互认，为实现专业技术人才国际化，为我国工程建设行业实施“走出去”战略，积极参与国际竞争创造了条件。

实施“走出去”战略，提升了施工企业的国际化水平。改革开放以来，我国先后出台了一系列促进企业“走出去”的政策。特别是2000年，国务院办公厅转发了外经贸部等部门《关于大力发展对外承包工程意见》，要求把发展对外承包工程作为贯彻落实中央关于“走出去”开放战略的重要措施切实抓出成效。党的十六大又进一步提出了我国企业“走出去”的发展战略。为落实中央精神，支持本地企业“走出去”，各地政府也出台了相关鼓励政策。这些政策共同组成了我国建筑企业“走出去”的坚实政策基础，极大地提高了我国建筑企业“走出去”的积极性，促进了我国对外工程承包市场的健康发展。

放宽了对外承包工程经营资格的限制。为加快改革，优化经营主体结构，逐步形成多层次、多渠道对外承包工程经营格局，积极鼓励和支持有条件的企业走向国际市场，我国对企业申请对外承包工程经营权资格条件的限制不断放宽，从单一的窗口公司扩大到外贸公司、建筑业企业、制造业企业，从国有企业扩大到股份制企业、民营企业乃至中外合资企业，获得对外承包工程经营资格的企业已由改革开放初期的4家企业增加到2000多家。

规范了对外承包工程经营活动。为规范对外承包工程管理，2008年，国务院颁布实施了《对外承包工程管理条例》，2009年，商务部、住建部联合颁布了《对外承包工程资格管理办法》。《条例》和《办法》明确了我国企业承包境外建设工程项目的资格条件、活动要求和法律责任。要求对外承包工程的企业依法取得对外承包工程资格，领取《中华人民共和国对外承包工程资格证书》后，方可在许可范围内从事对外承包工程，并接受我国政府的监管管理。原外经贸部和建设部还联合颁布了《关于对外承包工程质量安全问题处理的有关规定》。上述一系列政策的出台，对遏制不正当竞争行为、规范对外承包工程经营活动、维护市场秩序、保障对外承包工程的安全质量、维护企业和国家的形象和利益等发挥了积极作用。

放宽了外汇管理政策。2002年，发布了《国家外汇管理局关于进一步调整经常项目外汇账户管理政策有关问题的通知》，决定取消中资企业开立经常项目外汇账户的条件限制，将外汇结算账户和专用账户合并为经常项目外汇账户，并对经常项目外汇账户统一实行限额管理，统一中外资企业经常项目外汇账户的管理政策。新政策推进了结售汇体制改革，降低了企业经营成本，促进了企业经营活动，取得了较好的效果。为继续推进经常项目外汇账户管理政策的改革，2003年，制定了《发布国家外汇管理局关于调整国际承包工程等项下经常项目外汇账户管理政策有关问题的通知》，将国际承包工程、国际劳务项下的经常项目外汇账户纳入有特殊来源和指定用途的经常项目外汇账户进行管理，在外汇管理上给与政策支持。

提供了政策性金融支持。2000年，国务院转发了原外经部等部门《关于大力发展对外承包工程的意见》，原外经部、财政部等有关部门还出台了《关于支持我国企业带资承包国外工程的若干意见》、《对外承包工程保函风险专项资金管理暂行办法》、《对外承包工程保函风险专项资金管理暂行办法补充规定》、《对外经济技术合作专项资金管理办法》等政策，设立了对外承包工程保函风险专项资金、国外经济合作专项资金、对外承包工程项目贷款贴息等支持手段。中国进出口银行以卖方信贷方式，对能够带动国产设备出口的工程承包项目提供优惠贷款。中国出口信用保险公司通过长期贸易保险方式为对外承包工程提供政治风险保险和信贷担保。国家还对在境外开展对外承包工程业务的企业实施减半征收的鼓励政策。上述财政、税收、金融和保险等多项金融政策有力支持了对外承包工程业务的发展。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第2期     作者：中施企协）