<span style=＂font-size:19px＂>基础设施建设　中国建设报调查之六——</sp

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　　作为中国与新加坡两国政府的重大合作项目，中新天津生态城（以下简称“生态城”）6年前在天津滨海新区一片盐碱荒滩上启动建设，如今已建成的起步区内道路通达、高楼林立、绿树成荫，国家动漫园、生态科技园等一大批项目建成启用，近2300家企业相继落户，两万多居民在此安居乐业……生态城的“绿色”实践，为生态城市的定义作出了完美诠释。同时，生态城建设管理体制机制的创新也获得突破。“政府授权，企业投资、建设、运营、维护”的基础设施建设管理新模式，不但突破了基础设施建设资金短缺瓶颈，还探索解决了传统做法存在的产权不清、养管不力等问题，做到了让“政府的归政府，市场的归市场”。

　　生态城选择在一片土地盐渍、水资源匮乏的荒滩上建设，无论是在环境、经济还是示范推广等方面，都具有重要的现实意义和战略意义。特别是在开发建设过程中，生态城不断创新基础设施建设管理体制机制，探索走出了一条“政企分开、市场化运作”的创新之路，为其他地区树立了可持续发展的样本。记者日前走进生态城，实地感受绿色生态，探寻基础设施建设管理路径。

　　政企分开 明确责权

　　“生态城是一个特殊的项目，建设之初中新两国政府就提出了创新体制机制的要求，并确定了‘政企分开、市场化运作’的开发建设原则。”天津生态城投资开发有限公司（以下简称“投资公司”）董事长孟群在接受采访时表示：“正是在这样的背景下，由6家中方企业出资成立的投资公司应运而生，成为生态城整体基础设施企业化运作的中方投资联合体。”

　　基于中新两国政府的框架协议，天津市政府以政府令形式出台《中新天津生态城管理规定》，明确了政府与企业间的责权划分、产权关系。其中提出，中新天津生态城管理委员会（以下简称“生态城管委会”）代表天津市政府统一行使行政管理职能；投资公司负责土地收购整理储备以及基础设施和公共设施的投资、建设、运营、维护，并享有相应的投资权、经营权和收益权。

　　“这是天津市首次将一家企业的权利义务写入政府规章，为生态城基础设施建设管理市场化运作提供了法律保障。”孟群对此颇为感慨：“政府授权企业运作，减轻了负担，也能够更好地履行管理和监督职责。投资公司则必须按照政府制订的规划、标准去实施，通过市场化手段、精细化管理使资产获得保值增值。政府与企业分工明确，各负其责，既相对独立又相互联系。”

　　在生态城管委会财政局局长张尔祥看来，“政企分开、企业运作”是生态城基础设施建设最值得借鉴的经验。投资公司与生态城管委会之间既没有股权关系，也没有隶属关系，账目清晰、产权明确。生态城管委会对建设项目从立项、概算、招投标，施工过程中的各种变更，到最后的工程结算都有测算，全过程严格监管，对国有资金起到了必要的保护作用。同时，二者之间相互制约的关系，也可以避免出现盲目投资、投资过大或超前等问题。

　　政府授权 企业运作

　　据张尔祥介绍，在生态城基础设施项目中，道路、桥梁等非经营性项目由企业投资代建，建成后由政府回购；供水、燃气等经营性项目由政府授权企业投资、建设、运营、维护，政府根据平衡测算给予一定的财政补贴，以缓解建设初期企业的融资困难，激发企业的投资积极性。实践证明，企业垫资有效放大了财政资金的效能，撬动了大规模开发建设，也成为财政资金支付的有效缓冲。

　　为了加快基础设施建设步伐，投资公司先后向生态城管委会申请获批了涉及能源利用、环境治理、公共设施、网络建设等多个领域的18项政府授权，依规收取相关工程费并提供水、气、热等综合服务。生态城管委会将市政公用设施大配套费和土地出让金政府净收益以购买公共服务及建设补贴的形式返还投资公司继续用于基础设施建设。

　　孟群告诉记者，政府授权让投资公司获得了可持续经营的资产和稳定的现金流预期，进一步拓宽了投资公司的融资渠道。在此基础上，针对城市基础设施建设普遍存在的条块分割、产权不清、养管不力等问题，投资公司摸索建立了“投资一体化、建设标准化、管理信息化、运营系统化”的建设模式。

　　投资一体化

　　在我国城市里，住宅小区市政管网有大小配套之分。大配套是指小区红线外的市政管网，由政府投资建设并负责运营维护；小配套则是指小区红线内的市政管网，大多由开发商建设，但建成后的产权归属目前尚无明确的法律规定，一旦管网出现问题，谁来出资维修将是一个棘手的社会问题。

　　“在生态城，小区内外的配套建设全部由投资公司来完成。”孟群介绍说，投资公司按照政府规定的收费标准向开发商收取建设费用，并按照建设导则对大小配套实施统筹建设。红线内外一体化投资，既保证了工程质量，也使产权不清、责任不明、维护主体缺失等问题迎刃而解，避免了日后维修出现扯皮现象，解除了政府和居民的后顾之忧。

　　对于生态城内水、气、热等不同专业的基础设施，投资公司也采取了投资一体化的模式。投资公司设立资金管理和结算中心，负责所有项目的投融资，下设的能源公司、市政景观公司、环保公司等12家专业公司负责具体项目的建设、运营和维护。特别值得关注的是，投资公司打破传统单一管理模式，采取集约化方式设置12家专业公司。如，能源公司负责自来水、燃气、供热、新能源，市政景观公司负责市政工程建设、景观绿化，环保公司则将环境治理、环境监测与环卫保洁3个专业集成在一起。投资公司一方面对专业公司的财务实行集中管理，一方面统筹各专业公司协同施工、同步完成，在提高基础设施建设、运营效率的同时，也大大降低了项目管理成本。

　　建设标准化

　　记者在生态城采访时惊讶地发现，这里的新建道路上没有井盖，也没有下水道。面对记者的疑惑，投资公司战略与资产管理部项目经理贾培解释说：“不是没有，是没有建在路面上！”原来，为了防止车辆轧坏井盖、行人坠井，管道和检查井都被建在道路两侧的绿化带里；下水道则被隐蔽建在道路两侧的人行道下，以防垃圾进入造成堵塞。

　　“类似这样以人为本的细节设计，是生态城基础设施建设的一大特色，也是建设标准化的一个缩影。”孟群介绍说，以一条道路的建设为例，采用“三步施工组织管理法”，由市政景观公司牵头组织，能源公司按时序跟进，从重力管网施工、能源管线铺设，到最后的绿化覆盖，全部完工大约210天。不仅仅是道路，投资公司还根据生态城总体规划的指标体系要求，组织专业公司根据各自实践编制了多项技术标准，形成了一整套基础设施建设管理标准体系，实现了基础设施建设与生态特色完美结合。

　　生态城管委会建设局建设科科长张春雷评价认为，投资公司遵循城市基础设施建设的客观规律，创新形成了以路网为核心、地上地下基础设施统筹实施的标准化建设模式。标准化的作业流程，便于操作，规避了传统建设中管理混乱、重复作业、工期延误等弊端，也有利于提高工程质量，值得借鉴。

　　管理信息化

　　“马路拉链”现象广受社会诟病，原因之一是城市地下管线信息不完整，生态城不存在这样的问题。投资公司在基础设施建设的同时，谋划长远，利用先进的信息化技术建立了生态城地理信息系统，为基础设施运营、维护的信息化管理打下基础。目前，生态城内460公里地下管线以及建成区的道路、桥梁、泵站等基础设施的相关数据已全部采集入库，数据信息全部完成三维建模，基础设施信息化管理实现了区域全覆盖、地上地下全覆盖、各业务领域全覆盖、项目生命周期全覆盖。

　　不仅如此，投资公司还将地下管网、泵站等基础设施作为固定资产，将其资产信息分5个级别纳入生态城地理信息系统，实施全生命周期的信息化管理。这一创新做法让孟群这位投资公司的掌门人尤为自豪。他告诉记者：“投资公司作为生态城基础设施投资、建设、运营、维护的主体，从建设之初就要考虑到今后的运营维护，更要立足企业的长远发展，对这些‘沉睡’的资源进行管理和经营，为企业带来增值效益。比如，水、气、热等能源管网，在折旧完成后，经再评估可重新进入企业资产，用于企业融资经营。”

　　对于当前各地正在开展的地下管线普查工作，孟群建议，在普查地下管线地理信息、技术信息的同时，还应加入资产管理的信息，并将资产进行细分，弥补产权管理的漏洞，避免出现大量基础设施无法转入企业固定资产、通过每年大修不断增加成本等资源浪费的现象。

　　运营系统化

　　城市基础设施的运行质量，直接影响百姓的日常生活。水管漏了找谁维修？供热温度不达标怎么办？在生态城，只要是涉及市政公用行业的，不管是哪个专业的事，都可以拨打同一个电话来解决。孟群介绍说，投资公司建设了天津生态城公用事业运行维护中心，在这座两万平方米的大楼里，集成了“一个平台、三个中心”的基础设施运营管理体系，搭建起一座保障基础设施正常运行的“中枢”。一个平台是指全区域共享的网络信息平台；三个中心是指负责能源供应、设施维护维修、应急管理等工作的运行维护中心，负责基础设施运营体系的统一规划和建设协调等工作的运营管理中心，负责用户服务、收费等工作的客户服务中心。

　　记者在生态城公用事业运行维护中心调度大厅看到，在一面由64块DLP（数字光处理）拼接屏组成的巨大显示墙上，供水、供热、地下管网运行、公交运行、污水处理等基础设施运行状况均可实时显示并监测。大厅内设有30个坐席，工作人员随时接听用户的求助电话，根据问题所涉及的不同专业现场派单，由相应的专业公司派人维修。

　　据介绍，按照业务集中、资源集约、管理集成的思路，生态城公用事业运行维护中心将市政公用行业的道路、桥梁、排水、供水、燃气、热力、环卫、交通、污水处理等16个专业整合集成，形成系统化的运行监控、应急指挥调度、维修维护、客户服务、运行管理、物资储备六大业务体系，并通过业务之间的相互衔接和联动，形成了高效的闭环管理。

　　借助信息化技术的应用以及系统化的运营方式，生态城实现了基础设施领域多专业之间的资源整合、信息集成和统一管理，有效提高了城市运行管理效率。孟群表示：“有了这么好的平台，下一步，我们要在提升服务质量上下功夫，整合各专业公司的服务标准，形成一套完整的服务标准体系，变被动服务为主动服务，努力提升生态城居民的幸福指数。”

摘自　《中国建设报》　2015.04.14　记者　翟立