2015年咨询工程师：城市规划与土地规划衔接

　　在城镇化的快速发展进程中，面对越来越尖锐的土地矛盾，实现城市规划与土地规划两个规划的相互渗透、有机结合，已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。本文就如何加强城市规划和土地管理，谈谈如何实现城市总体规划和土地利用总体规划的有效衔接。

　　一、两个规划不协调的主要表现1、地方政府以及相当多的规划编制单位，在编制总体规划时单一强调目标导向，有些目标过高过远。

　　2、地方政府急功近利，盲目扩大地盘，致使土地管理失控。而土地利用规划也没有实现预期目标：由于土地利用规划的目标太单一，在保护耕地的单一目标和发展经济的综合目标之间，地方政府往往更偏向于发展；信息不对称，用地指标一刀切，致使真正需要耕地用来发展的地区因为远远不够只有犯规，发展机会较少的地区因地多而浪费。

　　3、从根本上说是体制问题。科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等，是各种规划共同的问题，从根本上说是体制问题。土地规划和城市规划衔接不好，反映了中央和地方的关系。土地规划是5级规划，有一个指标控制，所以地方规划首先要反映中央的意图。但是就城市规划而言，由各个城市按照国家法律政策的要求编制，不排除很多地方单位完全按照地方政府的意图去编制规划。

　　二、两个规划不协调的原因分析一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作，规划中主要用地指标由上至下分解，对实际发展用地的需求考虑不充分，造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。

　　二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。

　　三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。

　　四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一，造成了统计口径的不一致。在人均建设用地上，城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量，土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。

　　五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为，都经专家评审后报批。在评审报批前，城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节，而土地规划一般只经政府办公会讨论。

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