河南省工程水费转经营性收费的问题与建议

申请免费试用、咨询电话：400-8352-114

简介： ２０００年和２００１年连续两年国家计委和财政部发出通知一再明确将水利工程水费转为经营服务性收费，纳入价格管理。河南省根据本省执行情况进行了普遍调查和重点灌区的实地调研。通过调研对河南省水利工程水费转经营性收费存在的问题，提出了几点宝贵建议，并强调指出水费由行政事业性收费向经营性收费转化是国家预算管理制度改革很重要的一条财政资金缴拨方式及国库集中收付制度。对此水利部门要有充分认识。
关键字：水费经营性收费 市场经济 财政收入

２０００年７月财政部、国家计委、农业部《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》指出：“根据国家商品价格管理目录和国务院颁布的《水利产业政策》的有关规定，水利工程水费已经转为经营性收费管理，凡目前仍将水利工程水费作为行政事业性收费管理的，要根据上述规定转为经营性收费管理，按实际供水量和规定的水费标准收取，严禁按田亩或人头强行向农民摊派等不规范的收费行为，以减轻农民负担。”这说明水费的性质已发生根本性变化。２００１年１２月底财政部、国家计委《关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）的通知》中，再次明确将水利工程水费转为经营服务性收费，纳入价格管理。
　　根据河南的实践，我们对全省水利工程水费由行政事业性收费转为经营性收费的情况进行了问卷式的普遍调查，并对安阳红旗渠灌区和南阳鸭河口灌区的水费改革情况进行了实地调研。通过调研，基本了解了河南省目前水费转为经营性收费存在的困难和问题，以及水费管理和计收方面的情况。

　　一、目前河南省水费管理的现状

　　从这次调查的情况看：就水费性质而言，全省１８个省辖市中，有１３个市对水利工程水费完全作为行政事业性收费管理，有５个市对部分水利工程水费仍作为行政事业性收费管理，另一部分已转为经营性收费。厅直属６个水管单位水利工程水费全部作为行政事业性收费管理。水价标准大多执行或参照执行豫价费字〔１９９７〕０９１号文件规定的标准。农业水价：按用水量计收的，每立方米收０．０４元；按基本水费加用水量计收的，基本水费每亩每年收４．５元，另加实际用水量，每立方米收０．２６元。工业水价：消耗水每立方米收０．２元，贯流水和循环水每立方米收０．０３元。城镇生活用水：由水利工程提供城镇自来水厂水源并用于居民生活的，每立方米收０．０８元。有些省辖市依据豫价费字〔１９９７〕０９１号文件精神，结合当地经济、气候、水源和农业自然条件等出台了地方性的实施意见，水价制定得更为切合实际。

　　从水费计收方式来看：工业和城镇生活供水，大多由水管单位与用水户签订供用水合同，由水管单位依合同直接供水和收费，结算较为及时，收缴率也比较高，平均在８０％以上。农业水费计收方式比较多，有委托乡镇（财政所或农经站）代收的，有依靠农民用水者协会计收的，有水管单位直接向用水户或村组计收的，也有将水费计收作为承包指标由水管单位与单位职工或社会人签订承包合同收取的，但以委托乡镇代收者居多，而成立农民用水者协会的地方，水费计收率较之以前有较大提高。如南阳方城农民用水者协会成立以后，水费收取率比原来提高了１倍。总体而言，农业水费的收缴率不如工业水费。

　　从水费的管理使用方式看：全省１８个省辖市，完全由水管单位自主管理使用的有７个市，其余各市中，水管单位自主管理和由财政专户管理的各占一部分。省直属５个水管单位（白龟山、陆浑、白沙、人民和豫东局）除豫东局在财政预算管理上为全供单位，水费由赵口和新三义寨两个分局分别收取自主管理外，其余４个水管单位，其水费收支都是由财政厅在年初核定收支计划，按计划上交或享受补贴，计划外部分自主使用。从使用的收费票据看，凡把水费仍作为行政事业性收费的地方和单位，使用的票据大多是从财政部门领取的行政事业性收费收据，水费已转为经营性收费的地方和单位，大多使用从税务部门领取的经营性发票，也有部分灌区经当地税务部门同意，印制了水费专用发票。

　　从税收方面看：水费作为行政事业性收费管理的地方和单位没有涉税问题，水费已转为经营性收费的地方和单位，有上交增值税和所得税的（如驻马店和安阳的部分水管单位），也有依据有关税收政策办理了营业税免税手续的（如南阳鸭河口灌区管理局）。

　　从会计核算角度讲，大多数水管单位都执行了财政部１９９４年修订，要求１９９５年元月１日起实行的《水利工程管理单位财务会计制度》，但很多单位执行得不彻底、不全面，主要表现在没有足额提取折旧，没有进行全成本核算，公益性支出和经营性支出没有分开核算，分开核算的单位，公益性支出也很难或根本得不到补偿。

　　二、目前水费计收使用管理方面存在的主要问题

　　水利工程水费的计收管理和使用是关系水利工程安全运行，水管单位生存发展和水利基础产业地位稳固和发展的大事，近几年来，适应社会主义市场经济的要求，许多地方和水管单位在这方面进行了积极的探索，也取得了一定的效果，积累了一定的经验。但总的来讲，水管单位还不适应市场经济的要求，在水费计收、管理和使用方面还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

　　一是水费由乡镇代收，存在搭车收费和截留挪用问题，影响水管单位收入和农民用水积极性。

　　二是用水秩序混乱，行政干预较多。

　　三是水费收支核算方面，没有足额提取折旧，一方面影响供水成本的测算，另一方面也影响水利工程的更新改造。

　　四是水费使用受到限制，工程维护受到影响。

　　三、水费由行政事业性收费向经营性收费转化的困难和问题

　　１．水利工程管理单位的角色转换问题

　　行政性收费具有无偿性，事业性收费也具有社会公益性和行政管理的约束性。因此，水费在作为行政事业性收费管理的情况下，水费的收取具有一定的政府行为，也可以说是政府职能的延伸，带有较强的行政色彩。在水费转为经营性收费管理的情况下，虽然水利工程管理单位收费主体地位没有变，但收费行为却转变为企业行为和市场行为。正因为如此，一些水管单位认为水费性质变化以后，自身不再具有政府职能和行政色彩，由于公益性设施补偿无来源，水价不到位，水费收取率低，再加上对市场化经营缺乏信心、经验，因而主观上不愿转变；客观上，由于连年亏损，经济力量薄弱，转为经营性收费后，害怕增加税费支出，无能力也不愿转变。从调查情况看，多数单位积极要求转变水费性质，但也有一些单位畏缩不前，因此尽快转换角色，确立市场观念、服务意识尤为必要，但由于许多水管单位承担着社会公益职责，这种角色转换不可能像企业一样完全和彻底。水管单位对这两方面都要有足够的认识。

　　２．影响财政收入问题

　　水费作为行政事业性收费时，许多地方财政部门把水费作为预算外收入，专户管理，调剂使用。水费转为经营性收费后，不再作为财政资金，财政无法管理，更无法调剂使用，影响当地财政收入。关于水费性质问题，除国家三部委在《通知》中明确外，财政部在对辽宁省财政厅《关于请明确水利工程水费为预算外资金的请示》函复中明确指出：水利工程水费已转为经营性收费，不宜作为预算外资金纳入财政专户管理。河南省财政部门对国家三部委文件不仅不予转发，而且在颁发２００１年度行政事业性收费目录中再次将水利工程水费列入其中。上行下效，给市以下财政部门造成错觉，造成在水管单位较多、水费收入较多而财政困难的地方，财政部门对水费转为经营性收费不予配合甚至设置障碍。

　　３．供水成本补偿和水价调整问题

　　从理论上讲，行政事业性收费虽然也有成本，但收费本身不以补偿成为必求，也不以盈利为目的，因为它具有公益性。但水费转为经营性收费后，商品生产的属性要求供水必须进行全成本核算和补偿，也只有全成本核算，制定合理水价，水管单位取得稳定的收入才能生存和发展，水利工程才能得以及时维护而安全运行。关于补偿问题，国务院颁布的《水利产业政策》规定：甲类水利工程项目的运行维护管理费由各级财政预算支付。国家计委《关于改革水价促进节约用水的指导意见》也规定：用于社会公益性的成本费用由各级财政预算支付；用于生产经营性的成本费用通过制定商品价格予以补偿。而实际情况是公益性耗费，财政不予补偿，现行水价仅为其生产成本的３０％～６０％。水费转为经营性收费后，水管单位一方面成为市场主体，要参与市场竞争，另一方面，又没有产品定价权，而价格主管部门因种种原因制约着水价，使水价不能到位，这对水管单位确实是一个挑战。

　　４．供水计量和水费计收问题

　　国家三部委《通知》明确要求：“水费要按实际供水量和规定的水费标准收取，严禁按田亩或人头强行向农民摊派等不规范的收费行为，以减轻农民负担。”河南省的灌区绝大部分是计划经济时期建设的，当时农村是清一色的集体经济，土地数百亩甚至上万亩连片耕作和灌溉，只在干渠或支渠一个出水口计量供水量即可，水费由乡村集体上缴。而在实行联产承包责任制的今天，土地被切块分给一家一户经营，多则十几亩，少则一二亩，直接供水到各家田地，向每家每户收费，就必须大幅度增设计量点和计量设施，而在目前的经济技术条件下又显然是不现实的。这样计划体制留下的灌区建管体制与市场经济条件下的土地经营模式形成矛盾，对水费改革也造成一定困难。因此将水费转为经营性收费决不是一个简单的管理方式变化，它对供水管理体制的改革将起重要作用，能否将水费转为经营性收费落到实处，改革计量手段和收费管理都很重要。

　　５．公益性支出补偿问题

　　水费转为经营性收费后，水管单位的公益性收支和经营性收支必须严格区分，各自单独核算。但在目前公益性支出很难甚至根本得不到补偿的情况下，水管单位即使将两种支出分开核算，也只能用有限的经营性水费收入担负起两种性质的支出，这无疑会使水管单位的经营更加困难，这是影响水费性质转变和水费改革的一个大问题。

　　６．涉税问题

　　水费作为行政事业性收费的情况下，不交税，水费转为经营性收费后，有些地方和水管单位对经济税收政策研究得不透，上交了一些流转税。在水价不变的前提下，水管单位的水费收入不但没增加，反而因交税而下降了，这使一些水管单位误认为水费转经营性收费不但不能增加收入，反而增加了经济负担，影响单位收益。

　　四、对水费由行政事业性收费向经营性收费转化的几点建议

　　１．充分认识水利工程水费转为经营性收费管理的必要性和紧迫性

　　第一，国家预算制度政策要求我们尽快将水费转为经营性收费管理。国家预算管理制度改革很重要的一条是改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。该制度实施后，单位只能有一个收入账户，并且一律要上缴国库，纳入财政预算统一安排，单位不能抵支，单位需要的开支编报计划由财政部门核批，由国库统一办理支出。这样单位对行政事业性收费的使用将毫无支配权。

　　第二，国家税费制度政策要求我们尽快将水费由行政事业性收费转为经营性收费。

　　国家税费制度改革尤其是农村税费政策改革今年要进一步扩大试点，改革是大势所趋，势在必行。税费制度改革很重要的一点是要逐步取消和减少行政事业性收费项目，用税收来规范收费行为，以便于国家财政预算收入的集中统一管理。

　　第三，２０００年１２月底财政部、国家计委《关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）的通知》中明确规定，水利工程水费已由过去的行政事业性收费转为经营性收费，并要求从２００２年６月起执行，充分说明了这项工作的必要性，同时也增加了执行的紧迫感。

　　２．水利工程管理单位要积极适应市场经济的要求，加快角色转换

　　水费转为经营性收费后，水利工程管理单位要完成两个角色的转换：一个是从管理者向管理经营者的转变，一个是从社会事业主体向市场竞争主体的转变。强化市场观念和服务意识，真正把水作为商品，把供水作为提供商品和服务来经营。

　　３．各级水行政主管部门要依据有关政策、法规，积极向财政部门反映并寻求建立水管单位公益性支出的补偿机制

　　建立水管单位公益性支出的补偿机制既是建立水利良性运行机制的一个重要方面，也是水利工程水费向经营性收费转化所必需的经济条件。各级水行政主管部门要依据《水利产业政策》《水利工程管理单位财务制度》和本省有关水费计收等有关政策、法规、制度，积极而充分地向财政部门反映水利工程的社会公益性和这种支出补偿的必要性、紧迫性，力争逐步建立和完善水管单位公益性支出的补偿机制。

　　４．做好清产核资、资产评估和供水成本测算等基础工作

　　无论是贯彻落实《水利产业政策》的规定，还是从水的供求关系分析，今后几年水价的调整都是必然的，有些严重缺水的地方，水费转为经营性收费后在政府定价的幅度内，水管单位也许还会被赋予水价小幅度调整的权力。因此，水管单位要认真做好清产核资、资产评估工作，按照《水利工程管理单位财务制度规定》，足额提取折旧，全面、准确地核算供水成本，为调整水价提供真实可靠的成本数据。

　　５．认真研究经济、税收政策，积极争取税收优惠政策

　　水费作为行政事业性收费时，属预算外收入，不存在涉税问题，水费转为经营性收费后必然会涉及到税收问题。水利工程主要由国家投资建设，水管单位作为这部分水利国有资产的管理经营者，在开展供水经营并获益的前提下，向国家缴纳税金是理所应当、义不容辞的。但目前水利作为基础产业还相当薄弱，水利仍属国家重点发展和扶持的行业，国家在税收政策上也会有一些行业差别。各级水利部门和水利工程管理单位都要认真研究经济、税收政策，积极向物价、税务部门反映现行水价构成中未包含税金的情况，争取并充分发挥税金等有关优惠政策的作用，以促进水利事业的发展。

　　６．加大水商品意识的宣传，为水费改革创造良好的社会环境

　　水费转为经营性收费后，通过水利工程提供的水将真正成为商品。其实，早在１９９２年，国家物价主管部门已将水利工程供水列入重工商品的目录，１９９４年，财政部颁发的《水利工程管理单位财务制度》，将水利工程水费列入水管单位的生产经营收入。国家三部委《通知》和财政部对辽宁省财政厅的复函，以及国家计委、财政部在最近关于水费转为经营性收费的通知中进一步明确了水利工程水费转为经营性收费不再纳入财政预算专户管理。但水是商品的观念还远未得到广泛传播，即便在水利系统内部也并非人人对水商品的观念有深刻的认识。因此，水利部门要通过电视、广播、报纸、杂志等多种媒体以多种方式向全社会广泛宣传水商品观念，水管单位本身尤其要强化这种观念，为水费改革创造良好的社会环境。

　　７．水费改革宜扎扎实实，稳步推进

　　水费改革不仅是水利部门自身的事情，它还涉及到财政、税收、物价、工商等许多部门，最重要的是它关系到水管单位的发展，关系到整个水利事业的发展。因此，我们对这项改革既要积极又要稳妥，要认真总结经验、教训，在积累经验的基础上，扎扎实实，稳步推进；同时，要走出去，虚心学习其他省市在这方面的先进经验。

　　８．水质问题不容忽视

　　水费转为经营性收费后，水利工程供水成为真正的商品，就如同商店的百货用品一样，以质论价是人们选购商品的重要标准。水管单位作为水商品的供应者，更应该重视商品的质量问题。

　　作者单位：河南省水利厅，韩天经为厅长