水电建设试行“先移民，后工程” 新方针与配套政策探讨

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国家发改委在最近批复四川、云南省关于《同意开展水电项目前期工作》函中，提出了“先移民，后工程”的水电开发新方针，需要积极探索“先移民，后建设”工作方法，进一步明确工作程序，按照国家政策法规有序推进相关工作。

一、移民安置工作滞后枢纽工程建设的主要原因和政策性障碍

（一）实行项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接

按照《国务院关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批，区别不同情况实行核准和备案制。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。应该申请核准而为未经核准的项目，不得开工建设，项目核准文件的有效期为2年。项目在核准文件有效期内未开工建设，也未事先申请延期的，原项目核准文件自动失效。既要规范操作，又要加快建设，这些规定，给水电工程的前期工作、立项申请、施工筹建和施工准备提出了新的要求。

——大中型水电工程的建设周期很长，除前期工作外，施工期少则5～6年，长则7～8年，有的长达10年以上。水电工程的施工分为筹建期、准备期、主体工程施工期和完建期四个阶段。从准备期开始至第一台（批）机组投产发电称为发电工期，至全部机组投产称为总工期。工程筹建期一般不包含在总工期之内。

——根据有关设计规范和国内工程建设经验，水电工程筹建期一般应完成的项目包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路（含桥梁）、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯和征地移民等工作，水电工程筹建期一般为1年，有的长达2年，且需要投入较大的人力、物力、财力和设备；施工准备期工程项目主要有：施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备，生产生活设施建设等，水电工程施工准备期一般为2年，长的要3年。施工筹建和准备工作不仅项目多、工期长、投资大，而且矛盾集中、问题突出，协调解决难度较大，程序较复杂。

——按照水电工程建设惯例，水电工程的开工，是指工程截流，开始进入主体工程施工阶段。水电工程项目获得核准批复之前，必须完成大量的现场施工准备工作，才能确保进入主体工程施工阶段后，各项工程施工顺利展开，项目之间、工序之间计划进度合理衔接，从而保证发电工期的实现和按照计划完成工程建设。

由于项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接，水电工程筹建期、准备期各项工程难以合法有序开展，一旦项目核准，为了抢工期，项目业主往往采取过渡性措施解决移民问题。

    （二）水电工程控制性工程用地难以合法解决

国土资源部《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知 》（国土资发〔2001〕355号）明确，关于水电建设用地审查报批：

水利水电工程在申请报批用地时，由于工期紧，对控制工期的进场道路、导流涵洞(渠)、输电设施等用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和育苗补偿费，妥善处理好先行用地有关问题的前提下，经有批准权的一级人民政府土地行政主管部门同意，可以先行用地，但须在规定的时限内办理正式用地报批手续。需报国务院批准用地的水利水电工程控制工期的单体工程用地，由省级国土资源管理部门会同省级计划主管部门提出申请，报国土资源部同意后、可以先行用地。

此规定于2001年实行，当时按照《国务院关于投资体制改革的决定》还未颁布，水电工程建设按照立项，预可研、可研及开工程序审批，在水电工程立项审批后，即可申请控制性单体工程先行用地。

按照现行法规，报国务院批准单独选址建设用地审查报批存在的突出问题包括时间长、报批程序和材料复杂等。实际运作中，有的项目一等就是几个月、半年甚至更长时间，特别是一些有工期限制的项目，建设单位急于开工。未批先用等违规违法用地行为大量发生，也在一定程度上反映出现行土地审批制度存在一些问题，迫切需要加以改进。根据国土资源部《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）： 

通过部用地预审的能源、交通、水利水电、军事国防等建设项目，在经发展改革委等部门批准（核准）、有关部门批准初步设计后，桥梁、隧道、特殊地基处理等控制工期的单体工程，可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向部提出先行用地申请。部批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。

按照上述规定，水电工程控制性单体工程先行用地必须在项目核准方可申请，水电工程筹建期、准备期各项控制性工程用地难以合法解决，目前项目业主往往采取变通办法，将控制性单体工程分拆先行核准，解决控制性工程用地问题。由于没有规范性操作规定，控制性单体工程核准存在诸多问题。

（三）林地审批滞后，法律障碍难以逾越

根据《国家林业局占用征用林地审核审批管理规范》（林资发〔2003〕139号 ），

国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目，国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府及其有关部门批准的基础设施建设项目中控制工期的单体工程，如公路、铁路的桥梁、隧道，水利(电)枢纽的导流(渠)洞、进场道路和输电设施等，其占用征用林地申请材料齐全的，省级林业主管部门或国家林业局依据规定权限可以先行审核审批单体工程。整体项目申请时，附单体工程的批件，一次办理审核审批手续。此规定于2003年实行，当时按照《国务院关于投资体制改革的决定》还未颁布，根据国家林业局《建设工程占用林地审核指南》，实行核准制的建设项目，占用林地审核审批，应提交核准、备案的确认文件。按照上述规定，使用林地审核审批，项目业主必须在项目核准后方能申请。申请程序繁杂，需要经县、市、省林业部门申报，提交12份报件。

根据最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号），属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上。由于林地审批滞后，法规障碍逾越，不少国家重点工程核准后，林地使用问题迟迟没有解决，造成违法使用林地，仅四川省就有几宗国家督办的案件。

二、实行先移民后建设的重要性、必要性和紧迫性

 （一）移民工程先行，是水电站建设的关键环节。当前，我省许多大中型水电工程移民迁建工作从一开始就大大滞后于主体工程的建设进度，成为电站截流、下闸蓄水阶段性目标完成的制约因素。因此，国家发改委、省政府领导提出先移民后建设的水电开发新方针，是高度重视移民工作，针对目前水电开发建设存在的实际问题，立足更好地解决移民安置问题，在先安排好移民的事情,给移民工作合理的迁建周期的基础上，主体工程再开工建设，以有效解决移民滞后工程建设的问题，取得移民迁建与电站建设双赢的新举措。

（二）移民工程先行，是确保水电前期控制性工程合法开工的前提。在水电工程获得核准前，能够启动施工筹建和施工准备工作，而不违背基本建设程序。

    三、贯彻落实先“移民后建设”的新方针配套性措施

   （一）规范先移民，后建设操作程序

1、实施先移民，后工程条件

    （1）国家发改委《关于同意开展电站前期工作的函》

（2）省政府批复的《移民安置规划大纲》

（3）省移民扶贫局批复的《移民安置规划》

2、基本原则

（1）严格按照国家移民政策法规开展“先移民后建设”试点工作。

（2）依据审核批准的移民安置规划实施移民先行搬迁。

（3）在移民安置规划审核通过后，电站项目申报核准前，开始开展枢纽工程建设区及围堰水位影响区移民搬迁安置实施工作。

（4）分阶段先行完成移民搬迁安置工作。在项目核准开工建设前，先行完成枢纽工程建设区及围堰水位影响区移民搬迁安置，启动库区移民建房、基础设施等建设；在下闸蓄水前，提前完成全部移民搬迁安置。

（5）不得采取移民临时搬迁过渡措施。

3、范围

（1）枢纽工程建设区“三通一平”用地，包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路（含桥梁）、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯等所需场地征地移民；

（2）枢纽工程建设区“导截流工程”用地，包括施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备所需场地征地移民。

4、实施步骤

（1）在省发改委和省移民扶贫办的指导下，编制《电站“先移民，后试点”实施方案》，上报省政府审批。

（2）电站业主依据批准的《电站“先移民，后试点”实施方案》,编制《电站先期移民工程项目核准申请报告》，上报省发改委核准。

（3）编报、下达移民安置先行实施的年度计划。移民项目核准后，由业主向省移民办提出先行实施的移民搬迁安置年度计划建设函，省移民办组织地方政府、设计单位等充分协商后，下达先行实施的移民安置年度计划。

（4）按照下达年度计划，组织实施移民搬迁安置。

5、《电站“先移民，后试点”实施方案》主要内容

（1）先移民后建设试点的必要性

（2）先移民后建设试点的指导思想、基本原则

（3）先移民后建设试点的目标

（4）先移民后建设试点的主要任务

（5）先移民后建设试点实施方案的时间安排

（6）先移民后建设试点工作的政策和保证措施

（7）移民搬迁安置保障体制

（8）重点工作要求