水资源公平配置探讨

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摘要：提出水资源公平配置观点，给出其定义，指出其思想原则、实质、目的和作用及意义；分三个层次把水资源初始使用权在各层次内用户间进行公平配置，给出相应层次模型，丰富了水资源配置内容。弥补了我国水权制度与先进的水权制度在水资源使用权方面的差距---水资源初始使用权具体消费者化。它不仅有利于节水社会的建设，而且为水资源利益社会再分配公平进行提供强有力的理论依据。
关键词：水资源；公平配置；初始使用权；公平权重

1问题及研究现状
在我国特别是北方地区，水资源合理配置和优化配置理论研究取得长足发展和显著成果。水资源方面的专家学者及有关领导已经注意到这些成果还没有完全应用到实践中，当前水资源利用管理中还存在一些现实问题，如：1）大江大河等公共水资源被本流域或区域内用户从事水事活动而利用的水资源产生的利益如何公平配置怎样才能协调上下游、左右岸、行业间、地区间、人与生态的利害冲突，兼顾各方的利益？2）农业、生态和环境用水被无偿挤占的现象和普遍；有些弱势群体，老少边穷地区饮用水几乎无能力引，水被其他地区或行业挤占引走而丧失切身利益，越过越穷。怎样改变这种不合理的状况呢？3）农业用水哪些行业挤占，挤占了多少？要补偿时补偿多少有何依据和尺度？4）各行业取水取多少之后要付出额外补偿费？补偿费分几部分，分别应付给谁？5）各用水行业用水户在定额内节水，节约下的水有利益，自己得到多少及怎样才能实现？
这些不仅涉及到水资源的产权问题，而且涉及弱势群体的水资源权益如何保障等问题。特别是水资源初始使用权如何公平配置，它将关系到水资源产生的总利益的社会公平再分配。这些问题解决不仅是水权管理的关键和难点，而且是完整水市场配置机制建立正常运行的基础和合理补偿机制建立的前提；这是解决优化配置情况下竞争用水难题，保护水资源促进节水社会建设的有效方法。
   为了解决这些问题，许多专家学者也进行了研究探讨：苏青等[1]从水权、水市场理论出发，建立了基于基本用水水权的黄河下游水权体系，分析了黄河下游干流水权分配的基本问题并就水权转让及管理机制进行了初步探讨；他[2]又在2003年分析了河流取水权的特点，提出了区域水权的概念，考虑了水权分配的主要因素，建立了比例型水权分配模型；曾勇等[3]在分析初始水权优先性的基础上，认为在优先配置生活用水、生态用水前提下，生产用水的配置从国际水法中筛选出6项指标作为初始产权分配的可能方案，并从多人决策理论出发，考虑水资源系统物理条件约束，通过最优化多人满意度函数来求得水资源初始产权公平分配结果；葛颜祥等[4]、梁慧稳[5]、裴源生等[6]、吴凤平等[7]、崔传华[8]都作了不同的研究工作；Mimi和Sawalhi[9]根据国际水法所规定的原则构建了9项指标体系，通过对多准则的加权平均决策方法在约旦河流域国家之间公平分配水资源。
2 水资源公平配置理论探讨
笔者认为有必要将水资源使用权细分为初始使用权和优先使用权。本文所探讨的是水资源初始使用权，它与用户利用水资源所行使的水资源使用权不同。初始使用权是某级区域谁主管部门依据公有制为基础的公平原则允许用户直接从该区域允许利用水资源总量中首次所取得的水资源可利用权益。它是所有者没有行使，但拥有的权利，可以转让交易等依法处理；它属于公平配置范畴。优先使用权是水资源管理部门按可持续发展和以人为本原则赋予各类用户取水优先次序的权利，它是依据用户类型和合理原则而定的，且不随初始使用权交易而交易的，它属于合理配置范畴。使用权是所有者行使过的权利，包括初始使用权和优先使用权，已经无法转让交易。
2.1水资源公平配置概念
笔者在学习研究现有水资源配置理论和上述理论的基础上，提出水资源公平配置概念和水资源配置体系[10]，水资源配置体系另有文章陈述。水资源公平配置是指在流域或特定的区域范围内，该区域级主管部门，首先，按照生态平衡原则确定允许配置的水资源初始使用权量，即扣除维持水资源源的健康生命所需水资源量后，允许区域内用户从事水事活动而利用的水资源的初始使用权量；其次，在一段时间内，遵循公平原则、可持续发展原则和用水高效原则，确定区域内第一级用户的公平权重系数；最后，用公平权重系数与允许配置水资源初始使用权相乘，实现水资源在区域内第一级用户间的公平配置。它包括三个层次：第一层次为在一段时间内（建议为10～15年）确定公平权重，每一水文年对大江大河等允许利用的公共水资源初始使用权在该区域内第一级用户间进行公平配置，第一层次简称公共水资源公平配置；第二层次为在一段时间（建议5～10年）确定公平权重，每一水文年在第一级用户（次级区域）的子级用户间对区域内允许利用水资源的初始使用权进行公平配置，第二层次简称为次级区域水资源子区域间公平配置。第三层次为在一段时间（建议3～5年）确定公平权重，每一水文年在末级区域行业间对本区域允许利用的水资源初始使用权进行公平配置，第三层次简称为末级水资源行业间公平配置。
水资源公平配置是根据以我国生产资料公有制与社会主义初级阶段要实现水资源利益在社会再分配中体现公有制为基础的分配原则，以人为本及人与自然和谐共处和可持续发展等理念，充分考虑代际间发展和用户间平等发展的公平性，以及经济发展与水资源、生态和环境之间的相互协调，考虑到人、土地、工业资源和生态环境及随时间推移而变化发展等多因素的有机加权平均来体现水资源初始使用权的公平配置。
2.2水资源公平配置原则
水资源公平配置的原则主要：1）公平性原则，水资源是人类及一切生物赖以生存和发展的基础资源，构成自然生态系统的控制性因子，水资源公平配置要做到公平。公平不仅要体现同代用户间公平，还要体现在代际间的公平和物种间的公平；2）生态平衡原则，在生态系统运行中，水以不同的形态不断运动，为各种生物的生存繁衍提供物质、能量及环境，水资源开发利用，不能危及生态系统的动态平衡；3）可持续发展原则水资源可持续利用强调水资源-生态环境-社会经济复合系统协调发展，发展才是硬道理，公平配置一定要符合发展要求。可持续发展要求在一定范围内水资源配置要加强管理，协调上下游、左右岸、行业间的利害冲突，兼顾各方的利益，注重当前利益与长远利益的结合，尤其要注重生态环境效益；4）用水高效性原则水资源作为一个国家综合国力的有机组成部分，是不可替代的生产资料，受到市场经济规律的支配，要提高使用效率，要发挥市场配置资源的基础作用，使有限的水资源，尽可能多地创造社会财富。
2.3水资源公平配置的实质和最终目的
水资源公平配置的实质：水资源公平配置的实质就是代表水资源所有者国家的流域级或特定区域级主管部门，对水资源的初始使用权逐级分解在用户间公平配置，最后把水资源初始使用权落实到各个具体用户（这个把水资源初始使用权逐级分解配置到各个具体用户的过程，可以定义为初始使用权的具体消费者化），即实现水资源初始使用权的具体消费者化。从水市场角度来看就是确定水市场中的“商品”—“水资源的初始使用权”。水资源公平配置最终目的是把代表水资源利益的水资源初始使用权在区域内用户间公平配置，最终通过水市场机制和调控的补偿机制实现水资源利益在区域内用户间的公平再分配。
2.4水资源公平配置与其他理论的关系
水资源公平配置理论是为解决我国生产资料（这里指水资源）公有制与社会主义初级阶段水资源利用效率低下、破坏严重和怎样实现水资源利益在社会再分配中体现公有制为基础的分配原则等问题而思考提出的。它与当前我国专家学者研讨的水权分配、水资源合理配置及优化配置有如下关系。
水资源公平配置理论与当前我国专家学者研讨的水权分配既有相同点也有不同点。相同点：1）都想使水资源可持续高效利用；2）研究内容都包括水资源使用权及其相关派生权；3）研究方法大体上都是建立配置原则、建立指标体系等。不同点：1）我国水权分配研究者大多（几乎99%多的人）数参考国外水权制度来研讨我国水权制度，他们忽略至少是深入考虑得不够我们国家的生产资料公有制与某些国家私有制的不同；公平配置充分考虑生产资料公有制并以其为基础。2）水权分配研究者研究的水权既有使用权又有使用优先权；而公平配置把使用权分为初始使用权和使用优先权。公平配置研究初始使用权，参照耕地资源的家庭联产承包责任制，研究配置初始使用权（初始使用权你既可以自己使用也可以交易）的具体消费者化（水资源的初始使用权逐级分解在用户间公平配置，最后把水资源初始使用权落实到各个具体用户，称为水资源初始使用权具体消费者化）。笔者认为使用优先权不应属于公平配置范畴，应属于水资源合理配置范畴。这样有利于水市场（公平配置和合理配置间的水市场）的形成与健康运行。3）大多数水权分配研究（据我所查资料）还没有与水资源合理配置和优化配置相结合。而公平配置结合水资源合理配置优化配置研究现状及存在问题进行研究，详情可查阅文献[10]。
还有水资源公平配置理论与水资源合理配置理论及水资源优化配置理论的关系不是具有优缺点的竞争关系，而是相辅相成的基础与建筑体关系。水资源公平、合理和优化三大配置的关系是不可分割的有机整体，公平配置是基础，合理配置是核心，优化配置重点。三者最终目标是一致的，即使水资源可持续利用，实现支撑人类社会可持续发展[10]。