构建山西人水和谐社会的若干思考

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一、以科学发展观为指导，找准制约山西经济社会可持续发展的核心水问题

　　科学发展观就是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。以人为本是科学发展观的核心和本质，就是要一切从人民群众的需要出发，维护和实现人民群众的根本利益。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本内容，就是要以经济建设为中心，推进经济、政治、文化协调发展，构建社会主义和谐社会。科学发展观是全面建设小康社会的根本指针，也是水利改革与发展必须遵循的重要指导思想和基本原则。从科学发展观核心、本质和对水利工作的指导地位的高度出发，我们必须照准当前制约山西经济社会可持续发展的核心水问题，用全面、发展、战略的观点和思维去调整治水思路、创新治水实践，构建人水和谐、永续利用这个水利工作的根本任务。

　　特定的自然环境，特殊的经济结构，使山西在未来世界水危机到来之前，过早地陷入了水的困境中。从上世纪80年代以来，以严重缺水、水旱灾害、水土流失和水质污染为主的四大水问题愈演愈烈，已成为严重困扰和制约山西经济社会可持续发展的主要“瓶颈”。

　　第一，缺水形势严峻。山西是全国缺水最为严重的省份之一。据1982年第一次水资源评价结果，全省水资源总量为142亿立方米，人均水资源量456立方米，仅为全国人均水平的1/5，远低于国际公认的人均1600立方米缺水警戒线；耕地面积亩均水量217立方米，约为全国平均水平的1/9。全省干旱和半干旱地区占到国土面积的70%以上，这些地区年降水量在400—600毫米之间，而蒸发量却达到900—1300毫米。特别是20世纪90年代中后期的持续干旱少雨，使全省水资源总量减少了28%。目前，全省年均水资源仅有102亿立方米左右。根据中国科学院2000年可持续发展研究报告显示，山西在全国31个省（市、自治区）水资源指数（依据人均、亩均、单位面积平均水资源量）排序中列第29位，仅高于天津和宁夏。目前，在中等干旱年份全省缺水20亿立方米，预计到2010年全省中等干旱年份缺水将达50亿立方米，缺水形势将更加严峻。通过多种积极有效的措施解决缺水问题已成为山西首要的经济工作任务。

　　第二，水旱灾害频繁。“十年九旱”是山西气候的最为突出的特点，翻开山西的各级地方史志记载最多、最详的当属干旱造成的如，明末崇祯年间和清末光绪年间的特大干旱，延续时间长，干旱灾情重，禾稼殆尽，赤地千里，饿殍遍野，“人以草根树皮为生，民鬻子女为食”。随即引发了农民起义，导致了朝代的更替。在山西的州、府、县志中均有详细记述。再看建国以后50年中，全省发生干旱的年份有45次，平均1.14年就发生一次，几乎年年有灾，每年的受旱面积占耕地面积的20%～25%，成灾面积占耕地面积的11%～17%。总的来看，山西是一个以旱为主的省份，但局部暴雨洪水几乎年年发生，有时也常使一些地方面临“灭顶之灾”。如清顺治年间和光绪年间的特大洪水，暴雨历时长，影响范围大，汾水涨溢，庐舍漂没无迹，禾稼淹没殆尽，灾情十分严重。1996年东西两山遭受严重的洪涝灾害，受灾县市达20多个，受灾人口超过百万，直接经济损失达80多亿元。特别是1997年至2002年，全省又是连续6年发生严重干旱，每年农作物受旱面积3000～4000万亩，占总耕地面积的55%～70%，累计造成经济损失达100多亿元。兴水治旱是山西水利发展的永恒主题，治水防洪也是山西水利工作不可忽视的重要环节。

　　第三，水土流失严重。山西地处黄土高原东部，地貌类型复杂，侵蚀形式多样，既有风蚀，也有水蚀，几乎每个县都有水土流失，是全国水土流失最为严重的省份之一。全省水土流失面积10.8万平方公里，占总面积的69%。尽管山西多年坚持不懈的治理水土流失，取得了显著成效，但目前仍有6.8万平方公里的水土流失面积未得到治理。全省平均年输入黄河泥沙2.5亿吨，占黄河泥沙总量的1/4，是黄河泥沙的主要策源地。从发展趋势看，水土流失已经成为山丘区一种渐进性且危害性极大的自然灾害，是导致全省山区农业生产、人们群众生存条件差和农村贫困的主要原因，以致给全省经济发展和社会生产带来严重影响。

　　第四，水质污染加剧。水质污染是近几年来造成山西缺水的又一主要原因。全省每年的污废水排放量约为10亿立方米，排放量几乎是我们花100多亿建成的引黄南干总引水量的两倍，而污水处理回用量仅有4900立方米，占不到排放量的5%。这些未能经过处理的污水，不仅占据了大量水资源，而且使许多可用水资源由于遭受污染而失去使用功能。据2001年二季度全省主要河流重点河段水质通报，全省主要河流重点河段评价点25处，其中有6处无水，5处水质指标达Ⅱ、Ⅲ类标准、占评价河段总数的20%；劣于Ⅲ类水（超标）的河段为14处，占评价河段总数的56%。其中污染严重的河段为Ⅴ类水的有1处、污染十分严重超Ⅴ类水的河段有13处。在25处测点中，进入北京官厅水库的桑干河干支流上有2个测点，其中1个测点水质严重污染，超过Ⅴ类标准，此类河流水质正遭受严重污染，河流水体完全失去使用功能。据有关资料显示，全省90%以上的河道已遭受污染。在全省水质监测总河长 3178公里中，失去水体使用功能的（超过地表水环境标准Ⅴ类）河长占到总评价河长的57％。一些地区如涑水河流域已出现了严重的由于污染而造成的水质型缺水。水污染，使山西十分紧缺的水资源“雪上加霜”，如同一个贫血的人，又染上了可怕的“败血症”，若不尽快根除，必将导致山西水环境的衰亡。

　　以上四大核心水问题已经严重影响了人民群众的生产生活，成为制约全省经济社会可持续发展的主要“瓶颈”。因此，从山西的省情、水情出发，下决心解决这四大核心水问题，已迫在眉睫，刻不容缓，势在必行。

二、以科学发展观为指导，以“跳出水看水利”的新思维，及时调整山西治水新理念

　　面对水资源日益短缺的局面，作为各级政府和水行政主管部门，如何根据不断发展变化的经济社会形势，按照构建社会主义和谐社会的要求，进一步解放思想、长远谋划，以“跳出水看水利”、“把水利融入整个国民经济发展去寻求机遇”的新思维，从经济社会可持续发展对水的需求出发，以科学发展观为指导，调整治水新理念，是一个现实而紧迫的重大课题。实事求是地讲，水利是要与当时的社会发展和经济发展的程度相适应，在不同的历史时期或不同的经济发展水平上，对水利的要求是不一样的。因此，按照现阶段经济社会可持续发展对水的需求，必须实现以下六方面的治水理念的创新。

　　第一，树立以人为本的理念。坚持以人为本科学发展观，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。今后，我们要始终把广大人民群众的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点，着力解决好饮水、防洪、用水、生态等与人民群众利益密切相关的水利问题，保障人民群众的生命安全，提高人民群众的生活质量。

　　第二，树立人水和谐的理念。事实上，自然规律不因人的主观意志而改变，你能遵循它，它就能为你所用；你如违背它，它就会毫不留情地惩罚你。今后，水利部门必须要以人与水和谐共处的理念来指导水利工作，在与大自然打交道的过程中，必须尊重自然规律、尊重科学。比如：在认识洪水灾害上，要彻底改变过去视洪水与猛兽同等看待的敌对做法，把自然规律和经济规律结合起来统筹考虑，该保护自然河道的要积极保护，该建设蓄滞洪区的要尽快建设。同时，要将洪水作为一种资源，合理加以储积、利用，这样不仅可以缓解目前淡水资源严重紧缺的局面，而且还可以有效地起到“防洪减灾”的作用，可谓“兴利除害，一举两得”。在水保生态建设上，要充分认识到水是生态环境的控制性因素，重视水与生态的密切关系，不能侵占生态用水；要充分依靠大自然的生态自我修复能力，实施封禁治理，给大自然一个休养生息的机会。在水资源开发上，要在防止水对人侵害的同时，也要防止人对水的侵害；要特别重视水资源和水环境的承载能力，以及对水资源的配置、节约和保护，要从传统的“以需定供”转为“以供定需”。总之，在与水交往的过程中，始终坚持可持续发展的理念，不断探索和总结人水和谐共处之路。

　　第三，树立优化配置资源的理念。水资源的自然属性决定了必须通过政府和市场以及社会力量对其进行合理的优化配置，但实现优化配置的前提是实行对涉水事物的统一管理。目前，这种政出多门、多龙管水体制，对水资源的优化配置带来了严重束缚，已经严重影响和制约了经济社会的发展。对于当前的这种体制，不是改不改的问题，而是如何改、非改不可的问题。对城乡实行涉水事物的统一管理，是当前水行政管理职能的一项重大改革，也是实现水资源优化配置非常重要的体制保证。核心是按照科学原则和市场规律，逐步建立适应水资源可持续利用战略要求的现代水管理体制。但我们必须始终明确，实行城乡水务统一管理体制，不是谁归谁的问题，更不是哪个部门吃掉哪个部门的问题，而是资源管理体制改革的必然趋势和发展方向，国际的长期实践和国内的近期实践都充分证明了这一点。同时，还应进一步看到，这一体制改革给我们带来的不仅仅是管理职能和范围的转变，更重要的是治水思路和水利发展战略的重大转变。要适应这种转变，就必须树立以水资源统一管理进而实现水资源优化配置的理念，进一步确保水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

　　第四，树立水资源为战略资源的理念。随着经济社会的发展，可持续发展理念不断深入，水资源作为一种经济性战略资源表现就越来越突出。近年来，党中央对水及水利在理论认识上实现了新的飞跃。具体体现在党的十五届五中全会通过的“十五”计划建议中进一步明确了水及水利的“三个第一位”：即水利是基础设施的第一位，水资源是资源战略的第一位，节水是水资源战略的第一位。“三个第一位”充分说明了水利在经济和社会发展中的所处的战略地位。其实，把水资源作为一种战略性资源，关键是其涉及的是资源和经济安全，这不仅在我国如此，全世界都是如此。当今世界普遍关注水危机问题，其中最突出的矛盾就是干旱缺水。辟如19世纪世界矛盾的焦点是煤，20世纪世界矛盾的焦点是石油，21世纪世界矛盾的焦点是水。因此，21世纪被称之为水的世纪。专家们一致认为，我们正进入一个新的水资源紧缺时代，水将成为21世纪可持续发展的战略性经济资源。

　　第五，树立节约保护的理念。人类可以享用的淡水资源不像阳光一样，取之不竭，用之不尽。它是一种有限的资源，需要上万年、甚至几十万年才得以形成的一种自然资源。今后，治水过程中在坚持人水和谐共处的基础上，必须把节约和保护水资源放在第一位来加以考虑。为什么现阶段水资源问题成为社会关注的焦点问题？为什么水不能满足经济社会的可持续发展要求？其根源在于区域水资源承载能力已经不足以支撑该地区经济发展的用水需求。水利部汪恕诚部长在《水权管理与节水社会》一文中特别指出：“各级领导要清醒地认识到，一定地域内的水资源总量是不会增加的，而经济社会发展却要求提供更多的用水量，水从何而来？是破坏生态，还是加强管理、科学节水？通过节水提高水资源承载能力这一历史性课题已经急迫地摆在我们面前了。”这就要求我们必须通过节约和保护水资源来提高区域水资源的承载能力。如何节约用水？关键是要制定节水政策，提高全民节水意识，建立不同地区、不同行业、不同产品的宏观用水指标体系和微观用水定额体系、行业万元国内生产总值用水量指标体系和节水考核体系；同时，要大力发展节水型工业、农业、城市，建立节水型社会，提高水资源的利用效率和效益。如何保护水资源？就是建立保护水资源、修复生态系统的经济补偿机制，积极调整节水型产业结构，大力倡导清洁生产，从源头上控制污染的产生。同时，要依靠有关水法律法规，规范水事行为，严格取水许可，防止对水资源的滥采滥用。

　　第六，树立合理开发的理念。不论是把节约和保护水资源理念放在首要位置，还是要树立淡水有限的理念，但决不能否认在当今时代就不需要开源了。这就要求我们在节流的前提下，必须树立合理开发的理念，进一步加强对水资源的总体规划、科学论证和其他非工程措施。开源的基础是水利工程措施，没有工程措施，就谈不上对水资源的合理开发、科学管理。但关键是以什么样的思路、什么目的来搞工程建设。如果孤立地研究各个工程的功能技术和效益问题，没有充分考虑水资源的系统观和可持续利用观，没能从整个宏观上研究水资源问题，就不可能实现水资源的合理开发和优化配置。同时，还应在重视工程措施的同时，特别强调非工程措施，依靠先进的科学技术手段，加快雨洪资源、污水处理、中水回用等非传统水源的开发和利用，充分挖掘各种水资源的使用效益。

三、以科学发展观为指导，扎实推进可持续发展水利进程，努力构建山西人水和谐社会

　　党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，继续把水利放在基础设施的第一位，对解决我国水资源短缺问题、提高资源利用率、推进可持续发展提出了更加明确的要求。从水利为经济社会发展的基本服务功能出发，就是要通过对水资源的合理开发、优化配置和有效保护，为满足社会经济发展的供水安全、防洪安全和生态安全提供基本保障，最终实现以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。就是要从人民群众的根本利益和经济社会发展的需水安全角度出发，坚持以科学发展观统领水利工作，坚定不移地走可持续发展水利之路，为构建社会主义和谐社会作出积极贡献。

　　从这个科学理念出发，今后一个相当长的时期内，山西省水利的治水方针是：西引黄河，东抓拦蓄，腹部盆地突出节约和保护，东西两翼全方位实施水土保持生态环境建设。“西引黄河”就是要通过调引黄河水来有效解决山西中西部以及北部等水资源匮乏地区的缺水问题。“东抓拦蓄” 就是要针对东部地区山高坡陡、降雨时间集中、洪水来势凶猛、重点控制性工程较少的特点，兴建河流控制性骨干工程，有效利用洪水资源，充分拦蓄雨水资源。“腹部盆地节约和保护”就是以太原、晋中、临汾、运城四市为主，全方位实施节水和保护水资源工程，要以提高用水效率和用水效益为中心，协调配置好生产、生活、生态用水。“东西两翼边山水保治理” 就是要抓住国家加大生态建设投入力度的极好机遇，以重点生态建设项目为龙头，以小流域综合治理为依托，结合自然生态系统自我修复功能，在吕梁山和太行山实施大规模的水保生态建设。

　　依据上述的全省水利的治水方针，结合省情、水情实际，笔者认为，应当从以下四方面入手，全力推动山西可持续发展水利进程。

　　第一，要把饮水安全作为水利工作的首要任务。确保让人民群众方便地饮用充足、优质的清洁卫生水，这是生产发展、生活富裕、生态良好的显著标志，是全面建设小康社会的一项重要指标。保障饮水安全，维护人民群众的健康生命，是今后一个时期水利工作的首要任务。要提高城乡供水保障能力，改善供水水质，保护饮用水源，切实解决好农村饮水困难和饮水安全问题。2000年以来，全省农村饮水解困工作取得了辉煌成就，解决了553万农民群众的吃水困难问题，受到省委、省政府、水利部的高度评价和人民群众的广泛赞誉。但据初步统计，目前，全省还有1200多万农村人口没有达到安全饮水标准，其中有500多万人饮用氟砷水、350多万人饮用中重度氟砷水。因此，我们要全面贯彻落实胡锦涛总书记对农村饮水问题的重要批示精神，把实施农村饮水解困和饮水安全作为首要任务，真正维护好、代表好、保护好人民群众的根本利益。

　　第二，要把建设节水型社会作为一项战略举措。以目前山西省水资源形势来看，缓解水资源短缺的根本出路在于节水，非常重要的途径就是打造“节水山西”，建立节水型社会。这不仅是水利部门坚持和认真落实科学发展观的一项重要任务，也是贯彻基本国策节约保护资源的战略措施、坚持人与自然相和谐、实现可持续发展的必然要求。国内外实践证明，水权、水市场理论是指导我们加强水资源管理、实现水资源优化配置、建立节水型社会的基本理论。节水的本质特征就是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。

　　对山西而言，建立节水型社会的前提，是通过制度建设推动体制创新，引导全社会共同节约用水，以更有效地应对水资源危机。一要实行总量控制。甘肃省张掖市之所以能够走上节水之路，根本上还是实行了区域用水总量控制，否则该地区的水资源利用将继续走以牺牲下游生态为代价的老路子。也就是说，建立节水型社会首先要澄清“家底”，然后从水资源可持续利用和区域水资源承载能力出发，把生态水留足，其余作为生产和生活用水，最终对区域水资源、甚至行业和部门用水都要实行总量控制。目前开展的全省二次水资源评价，就是要为建立节水型社会澄清“家底”。第二，要加快调整结构。实践表明：调整结构是建设节水型社会的根本措施，它需要根据对区域总量控制来制定发展战略和经济结构布局，按照“量水而行，以水布局”的原则，制定不同水资源状况的经济发展规划，走低耗高效的产业结构调整之路。省委、省政府确定建立新型能源和工业基地建设，就是要通过战略性经济结构调整，大力发展循环经济，走低耗高效的产业发展道路。第三、要实行水权分配。用水总量明确之后，根据区域内人口、耕地、牲畜、企业以及其他产业发展状况，将总量指标按照用水定额管理体系的要求，逐级向下分配水权，即将用水指标逐级分配给各县（区）、乡（镇）、村、企业和用水户，明确规定各个用水户和每位公民只能在分配到的水权范围内用水。这就使每个用水户都有了一本水资源帐，迫使他们去思考如何立足自身拥有的水资源量，作好发展文章。第四、要加强监控计量。有效地监控计量手段，是确保水权制度顺利实施的必要环节。试想，对区域水资源总量没有监控手段，对各用水户的用水量计量设施不健全，这样的水权制度就是“空中楼阁”。在今后建立总量控制和定额管理体系的同时，我们必须加大对此方面的投入力度，重视计量监测和调度设施建设。

　　总之，建设节水型社会就是要通过以上四种手段，全面实施“节水挖潜、省水高效、水价调节、水效为纲”策略，协调配置好生活生产和生态用水，不断提高水资源和水环境的承载能力，进而推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　第三，要不断改善水生态环境，加快治理水土流失，逐步探索人水和谐共处之路。党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，就是要求我们要认识和掌握自然规律，尊重自然规律，正确处理人与自然、人与水的关系，充分考虑水资源和水环境对经济与社会发展的承载能力，避免和减少人类活动对水和自然的侵害。随着经济社会的发展和用水量的急剧增加，生态难民不断增多、水污染不断加剧、地下水超采日趋严重、洪涝灾害频繁等等，都要求水利部门必须要以人与水和谐共处的理念来指导水利工作，在与大自然打交道的过程中，必须尊重自然规律、尊重科学。事实上，自然规律不因人的主观意志而改变，你能遵循它，它就能为你所用；你如违背它，它就会毫不留情地惩罚你。在解决洪涝灾害问题上，要坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变。这是今后整个防汛工作中的重要指导思想。在预防洪水上，不仅要抗洪，更多地要考虑疏导，给洪水以出路，变洪水为资源；在治理水土流失上，要坚持“大流域规划、小流域治理”的原则，以重点项目为龙头，扎实推进水土保持和生态环境建设。要遵循自然规律，充分发挥大自然的自我修复能力，实施封禁治理，加强预防监督，巩固治理成果。要充分认识到水是生态环境的控制性要素，重视水与生态的密切关系，不能侵占生态用水；在水资源开发上，要特别重视水资源和水环境的承载能力，以及对水资源的配置、节约和保护，要从传统的“以需定供”转为“以供定需”。在防治水污染上，要逐步建立水污染防治补偿机制，积极调整节水型产业结构，大力推广清洁生产和污水资源化，从源头上控制污染的产生。

　　第四，要切实抓好防洪保安工程和供水水源工程建设，为人民生命财产和经济社会协调发展提供安全屏障。水患灾害，一直是危及人民群众生命财产安全的心腹之患。除水害，兴水利，保护人民群众生命财产安全，是治水的首要目标。如果国家和人民群众的生命财产安全一直处在洪涝灾害的威胁之中，经济建设就不能顺利进行，社会稳定就难以保障，人民就不可能安居乐业。这就要求我们在水利建设的规划、设计、布局、施工到工程调度等各个环节，都要始终把人民群众的生命财产安全放在第一位，让人民群众在不断发展的水利建设中得到更多利益。就全省来讲，首先要认真落实各级防汛行政首长负责制，做好重点工程、重点河段的防洪预案，完善重点城市防洪应急预案启动机制，加强洪水预报、洪水管理和调度指挥，确保全省大中型水库、骨干河道和重要城市的防洪安全。其次，要加大重点河道整治和打击违法采砂的力度，加强汾河、沁河等主要河流的管理工作，维护好主要河流的健康生命。

　　随着经济发展水平的不断提高，必须努力保证农业、工业、城市的供水安全，在水的量和质上不断满足经济社会进步的需要。在山西，就是要坚持“蓄引提结合，大中小齐上，边界水源控制工程优先立项”的方针，积极建设张峰水库、横泉水库等已开工的骨干水源工程，全力促进滹沱河水资源开发利用，进一步做好坪上水库、吴家庄水库、恋思水库、松塔水库、柏叶口水库的前期工作。通过这些措施，要使山西省的水资源配置状况和供水能力有较大的提高。

　　中国有句古话，“强国必先治水，治水才能安邦。”从古至今，水利一直是治国安邦的大事。水利作为经济社会可持续发展的重要基础设施，担负着极其重要的支撑和保障作用。以科学发展观为指导，重树治水新观念，构建人水和谐社会是一项复杂的系统工程，上承各级政府，下连千家万户，牵动社会各界，涉及方方面面，因此，必须形成强大的社会合力，提高全社会人的主观能动性，才能不断增强可持续发展的能力，促进人与自然的和谐，促进水利事业可持续发展，以此来推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的和谐发展之路。