关于防洪新理念的几点思考

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简介： 21世纪河北省防洪减灾工作面临着艰巨的任务，必须进行战略性调整，树立新的防洪理念。包括：辩证地看待洪水，治水策略；从“根治”转入“风险管理”；单纯防洪工程建设向全社会防洪安全保障体系转移等方面。在此基础上，对近期防洪安全保障体系建设方略的有关问题提出了建议。
关键字：防洪减灾 风险管理 社会安全保障

为了贯彻新《水法》和《防洪法》，全面体现以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的治水思路，建立具有中国特色的、符合河北实际的防洪减灾体系是一个亟需研究的问题。时代要求水利规划工作对防洪新理念和相应的防洪建设方略作更多的思考。

1 河北省防洪面临的形势

纵观历史，旱涝交替、大旱大涝和干旱持续时间越长大水发生的机率越大，这是河北省灾害性气候的基本特征。“63·8”洪水总量是20世纪河北省发生过的最大洪水，但突发性的局地暴雨使各河系都存在发生超标准洪水的可能性。例如“96·8”洪水总量仅及“63·8”的1/4，但部分河道洪峰已超过了“63·8”洪水。50多年来河北省山区人类活动影响造成洪水变差明显加大，平时无水，“突发性洪水”使人猝不及防的特点更为突出。

21世纪河北省社会经济发展对防洪安全保障的要求将大为提高。现有单一的防洪工程体系与新的防洪减灾需求不相适应的矛盾已日渐显现。城镇化进程，工矿企业、乡镇企业以及农村经济的发展，使得同样规模洪水所造成的损失明显增加；现代社会对金融、交通、信息、通讯、计算机网络以及供电、供水、供气系统的依赖性大为增强，洪灾波及范围扩大，影响更为严重。为贯彻可持续发展战略，防洪工程结合生态环境恢复是一种正确的选择。

河北省必须长期坚持顾全大局，确保京、津的防洪战略。但确保京津和国家交通通信干线等重要目标引发的损失及其直接、间接不利影响会更加严重。另外，就目前河北省发展水平衡量，现有规划单纯依靠工程措施全面提高防洪标准，投入巨大，在经济上似不可行。因此，21世纪要求河北省防洪减灾工作进行战略性调整。

2 新的防洪减灾理念

2．1 辩证治水思想的体现

河北省防洪工程体系的形成，为实现“提供安全保证”目标奠定了基础，也为区域水资源合理配置和生态环境改善创造了条件。未来防洪安全保障体系的建设需以流域、河系为单元，在现有防洪工程系统的基础上，借鉴洪水风险管理理论，按照系统集成观点，兼顾水资源利用和生态环境恢复，选择多目标工程措施与非工程措施优化组合的综合治水策略。

要辩证地看待洪水。首先，洪水的发生有害也有利，在河北省，暴雨洪水是水资源补给的重要形式，也是改善生态环境的重要条件。河北省较高标准的骨干防洪工程为有效控制、安全利用洪水提供了条件，辅之以科学调度运用和洪水利用工程建设，已能够兼顾洪水的兴利目标；其次，现有防洪工程可控制中、小洪水，但不等于消除了洪水风险。事实证明，如遇大洪水一旦垮坝、溃堤，洪水的破坏力更大。有时流域上游防洪能力的提高或实施某些生态防洪工程，有可能导致其下游防洪标准降低和洪水风险转移。全面评价河北省现有工程体系的洪水风险，建立全流域协调合理的洪水风险管理体制，是当前防洪安全体系建设的重要内容。再有河北省环境变化和人类活动对洪水的影响也具有两重性。如经济发展使灾害损失可能增加，但全社会防灾投入与承受能力也可能增强；地下水超采造成了地面沉降，降低了排洪入海能力，但地下水位降低使洪沥水演进过程中削峰明显，且可大量回补地下水（“63·8”洪水的径流系数是0.48，“96·8”洪水的径流系数是0.24)，1996年8月上旬进入宁晋泊、大陆泽的18亿m3洪水，只泄出3亿m3，其余除少量蒸发外绝大部分补充了地下水和土壤水）；山区防洪和水土保持使中、小洪水峰量明显减少，但出现大洪水时，效果不明显，甚至加重灾害。因此，治水对策的抉择，要审时度势，把握适度。

河北省以往防洪方略“上蓄、中疏、下排、适当地滞”应当针对新形势、新理念作相应改变。我们认为可以修正为：“上蓄、调，中疏、滞，下排、分”，即：在流域上游依托现有蓄水工程，通过现代化的洪水预报手段实现调度方式的转变，提升对洪水的控制和利用能力；在流域中游筑堤疏导，适当结合合理的滞洪措施及建设生态防洪工程，减轻对下游洪水的压力，并尽量恢复生态环境和引渗回补地下水；在流域下游要适时、适量地排泄，并结合必要的分洪措施，即可减轻防洪压力，又可作到河系间资源互补，扩大资源利用与改善环境的范围。对防洪、抗旱、除涝、治污与拦蓄地表水、补充地下水、增加土壤水、涵养生态水统筹安排，做到标准以内洪水保安全，遇超标准洪水，在确保大局的前提下有计划地让出一部分土地，为洪水提供足够的蓄滞空间，通过滞蓄分泄，减轻洪灾损失，实现洪水资源化；用丰水年增补的地表水、地下水和土壤水，来调剂枯水年来水的不足，建成“除害兴利结合、防汛抗旱并举、防洪蓄水统筹、防灾救助并重、防污治污齐抓”的工作体系。总之，要在防洪减灾的同时，综合考虑洪水的资源功能和生态、环境功能，既要适当控制洪水、改造自然，又要主动适应洪水、实现人与洪水的和谐共处。

2．2 洪水治理策略宜从“根治”转入“风险管理”

“根治海河”伟大号召的提出有其特定的历史背景和积极的社会意义，为河北省大规模水利建设奠定了防洪体系的基础，并将长期发挥作用。但是对“根治”不能绝对化，片面地理解为“一举消除洪水威胁”。国内外抗洪的实践证实，单纯依靠工程措施“根治”洪水，“确保”不出现洪灾，既不现实，也不经济。洪水风险是客观存在，但洪灾损失却可以减轻。要合理制定各类应急方案，全社会共同承担一定风险，尽量减轻全局损失，实现人与自然的和协。洪水风险管理就是综合利用法律、行政、经济、技术与工程手段，合理调整人与自然之间及人与人之间客观存在的洪水风险利害关系，其目标是实现系统整体的、长远的最大利益。实行洪水风险管理，需要法律手段的强制实施，行政手段的推动落实，经济手段的补偿诱导，技术手段的决策支持，需要工程措施与非工程措施很好地结合。

2．3 应实现从单纯防洪工程建设向全社会防洪安全保障体系建设的战略性转移

河北省防洪减灾需求的重大变化，需要尽快建设全社会安全保障体系。现代社会的防洪减灾，不仅要保证人民生命财产的安全，而且要求基本保持或尽快恢复正常的生产、生活秩序。必须相应建立更加完善的应急管理体系、灾后救助体制，需要从低水平的灾民温饱救济型向社会化风险分担体制发展。河北省“96·8”洪水证实，现有工程体系已基本能有效避免大洪水对农业产生的波动性冲击，而且补给了约80亿m3的地下水，发挥了一定的冲淤、洗碱、淋盐等改善生态环境的综合效益。从实际出发，我们应当考虑如何在受淹难于避免的情况下，通过实施洪水风险管理来提高防洪安全保障水平，在治水方略中适当承担一定的风险，寻求与自然长期共处的发展模式。另外，今后城镇化的发展，城市的重要性更为突出，城市市区及服务于中心城市的重要基础设施生命线网络系统依赖性的加大，其水灾脆弱性加大，抗御城市洪水成为新的难题。滞洪区及水库库区居民在一旦出现超标准洪水时，往往需要他们作出更大的牺牲来顾全大局，为尽快提高他们的安全保障水平，也应主要依靠建立基于风险管理的、逐步完善的社会安全保障体系。

为满足河北省日益提高的防洪安全保障需求，必须在现有防洪工程的基础上，全方位建立更高层次的防洪安全保障体系，其措施应包括降低风险，分担风险，回避风险，提高风险的承受能力、预见能力、应急能力及抗御能力，以及避免人为加重风险。河北省全社会防洪安全保障体系的建设需要长期不懈的努力和合理的投入，要突破观念、体制、经济、技术等方面的诸多障碍。河北省治水战略转变的重要标志是以洪涝灾害风险管理理论为基础，从以建设防洪工程体系为主的策略转变为在防洪工程体系基础上建成全面的防洪减灾社会体系的策略。要综合运用工程、法律、行政、经济、技术等手段，加大力度调整局部与整体、人与自然的关系，有效控制水灾损失急速增加的趋势，保障社会经济的持续发展。

3 近期防洪安全保障体系建设方略

3．1 确立防洪工程建设的主导地位

河北省近期防洪安全保障体系中防洪工程体系进一步完善应是占主导地位的措施，而且是重要而艰巨的任务。目前防洪规划提出的防洪目标和工程对策应作为防洪工程建设的重要参考依据。当前宜将现有工程加固除险和蓄洪区安全建设作为重点。关于提高“防洪标准”，宜把握“标准取决于方案，方案取决于经济合理性”的原则，国家规定的《防洪标准》只能作为参考或远期目标。要按照建设社会防洪安全保障体系的要求，结合兴利研究防洪工程方案，而且要较长时期贯彻“择险修要、因害设防”的方针，充分论证工程方案的经济合理性和可能的投入水平，同时要更加关注防洪工程与生态环境建设的结合。今后防洪工程体系建设应由大规模工程建设向加强管理与逐步完善工程转移。对工程体系现有实际防洪能力及其作用，要从“建设社会防洪安全保障体系”的视角，重新进行系统分析与评价，提出今后充分发挥其综合效益的发展方向。要按照“上蓄、调，中疏、滞，下排、分”的新治水方略，对现有防洪工程体系的构成与调度运用作出相应调整，更新原有规划、设计、管理和调度运行的理念，进行更加有效的防洪工程体系建设。

基于上述理由，河北省各河、库全面提高防洪标准不现实，近期主要应抓好以下工作：1)按防洪新理念全面复核现有工程的防洪标准（包括质量影响的实际标准）和整体防洪能力，剖析各部位和全局的防洪风险，针对薄弱环节重点提高；2)争取稳定的工程维修管理经费，维持、恢复已有工程的防洪能力；继续开展水库大坝安全鉴定和病险水库加固除险工作，力争“十五”期间基本消除病险库的隐患；3)进一步抓紧进行滞洪区安全建设，并规划建设“行洪区”必要的疏导、临时避险工程，探索防洪保险和建立全社会救灾和灾后重建机制，使滞洪区安全建设初见成效；4)合理规划结合河道生态环境恢复的“生态防洪工程”，如滹沱河石家庄市区段和滦河迁安市段的防洪工程；5)充分利用田间工程和水利工程集蓄雨水，增加河渠串联工程（如在北郭村附近建闸挖河把潴龙河与滹沱河相互沟通）和河渠建闸（或橡胶坝）工程，把全省各河段之间与灌溉、排水骨干河道串联在一起，实现洪沥水统一调度，把汛期多水河道来水调往少水河道和干旱地区，实现防洪、排水的优化调度和除害、兴利的有机结合；6)重点建设保证京、津及其相关重要基础设施的防洪安全的工程和非工程措施体系；7)尽快建立现代化的洪水预报、调度系统，洪水风险信息管理系统，减灾信息技术体系，以及完备防洪抢险专业队伍，加强基础性研究。

河北省中、远期防洪工程建设要在近期防洪体系和工程建设的基础上，继续完善现有防洪工程，有计划、有步骤地提高防洪标准；提高滞洪区安全建设标准，不仅要确保当地人民生命安全，而且使滞洪区与全省农村实现均衡发展；实现防洪、蓄水和改善生态环境的优化调度，力争确保京、津防洪安全；完善防洪社会保障体系和现代化洪水预报、调度、管理手段。

3．2 加强防洪管理，建立稳定的资金投入机制

河北省水行政主管部门必须责无旁贷地作好防洪工程管理和洪水风险管理。防洪工程管理要在现有管理机构和人员的基础上，继续负责各河系的工程管理与技术管理，提高业务水平，监测工程质量，安排好岁修和工程养护，保证防洪工程在既定标准条件下正常运行。同时按照上级指示，作好工程调度、运用。

建立全社会的防洪安全保障体系，必须建立与河北省经济发展按比例同步增加的、分级负担的、稳定的投资渠道。实施洪水风险管理，建设全社会防洪安全保障体系，既可避免短期内防洪体系建设投入过大，又能减轻重大洪灾年份对社会经济的冲击。在风险管理体制下，防洪工程建设、管理与维护的投资都要有稳定的来源，各种非工程手段也要纳入正常的投资渠道，信息管理系统、决策支持系统的数据成本、运行费及相应投入也应相应增加。洪水风险管理是社会进步与经济发展到一定阶段的必然产物，实施洪水风险管理要求更为可靠稳定的投资保障。这就需要综合采取法律、行政和经济等手段，如在全面贯彻新《水法》和《防洪法》的基础上，制定公益性事业投入资金的比例和来源，明确广大防洪保护区责权的法律；还要依靠地方政府和群众的配合，实施制度化的社会救济和全社会参与的洪水保险；建议由流域机构向京、津等大城市征收防洪保险基金；各地方政府要增加防洪费用集资，省政府要出台鼓励地方在滞洪区管理与减灾方面的投入的政策，在贷款上、税收上予以优惠；建议积极引导各级干部更新观念，认识防洪保障体系建设的意义，加强流域机构、各级水利防洪机构、部门自身能力的建设，包括地方法规和制度的完善，工程体系调度能力的提高，信息管理系统与决策支持系统的开发与完善，以及人才培养及职工队伍培训等。还要尽快落实专人负责筹划河北省的防洪安全保障体系建设。

Consideration on New Concept of Flood Control

YING Ruo?zhi，DU Wei?su

(Hebei Second Design Institute of Water Conservancy and Hydro?power,Shijiazhuang,050021,China)

Abstract：The flood control and calamity reducing in Hebei are facing new huge arduous tasks in the new century, and must be adjusted strategically. New concept of flood control should be set up, including looking on flood dialectically, and shifting the policy from “effecting radical cure of flood" to “risk management of flood”, as well as moving from sole engineering construction of flood control to the construction of a whole social security flood control system. Based on the thinking above, suggestions on the construction of short?term flood control security system are presented.

Keywords：flood control and calamity reducing；risk management；social security system

作者简介：英若智（1941?），男，北京市人，享受政府特殊津贴专家，正高级工程师，主要从事水利规划、水资源研究工作。