中国可持续发展水资源战略研究综合报告

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简介： 新中国成立50年来，全国用水总量从1949年的1000多亿立方米增加到1997年的5566亿m3，其中农业用水占75.3%，工业20.2%，城镇生活4.5%，人均综合用水量从不足200m3增加到458m3。当前面临的问题是：防洪安全仍缺乏保障；水资源的紧缺与用水的浪费并存；水土资源过度开发，造成对生态环境的破坏；水环境恶化和水质污染迅速发展，已到极为严重的程度。研究后认为，通过建设节水高效的现代农业，我国可以基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，满足今后16亿人口的农产品需要。预测我国用水高峰将在2030年前后出现，用水总量为7000亿～8000亿m3/年，人均综合用水量为400～500m3。经分析，全国实际可能利用的水资源量约为8000亿～9500亿m3，需水量已接近可能利用水量的极限。因此，必须严格控制人口的继续增长，同时加强需水管理，做到在人口达到零增长后，需水也逐步达到零增长。我国水资源的总体战略：必须以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。建议从八个方面实行战略性的转变。
关键字：水资源 研究报告

　　新中国成立50年来，全国用水总量从1949年的1000多亿立方米增加到1997年的5566亿m3，其中农业用水占75.3%，工业20.2%，城镇生活4.5%，人均综合用水量从不足200m3增加到458m3。当前面临的问题是：防洪安全仍缺乏保障；水资源的紧缺与用水的浪费并存；水土资源过度开发，造成对生态环境的破坏；水环境恶化和水质污染迅速发展，已到极为严重的程度。

　　研究后认为，通过建设节水高效的现代农业，我国可以基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，满足今后16亿人口的农产品需要。预测我国用水高峰将在2030年前后出现，用水总量为7000亿～8000亿m3/年，人均综合用水量为400～500m3。经分析，全国实际可能利用的水资源量约为8000亿～9500亿m3，需水量已接近可能利用水量的极限。因此，必须严格控制人口的继续增长，同时加强需水管理，做到在人口达到零增长后，需水也逐步达到零增长。

　　我国水资源的总体战略：必须以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。建议从八个方面实行战略性的转变：

　　1.防洪减灾——要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处的战略。为此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变为：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系。

　　2.农业用水——要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：以建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业为目标的农业用水战略。

　　3.城市和工业用水——要从不重视节水、治污和不注意开发非传统水资源转变为：节流优先、治污为本、多渠道开源的城市水资源可持续利用战略。

　　4.防污减灾——要从末端治理为主转变为源头控制为主的综合治污战略。

　　5.生态环境建设——要从不重视生态环境用水转变为：保证生态环境用水的水资源配置战略。

　　6.水资源的供需平衡——要从单纯地以需定供转变为：在加强需水管理基础上的水资源供需平衡战略。

　　7.北方的水资源问题——要从以超采地下水和利用未经处理的污水维持经济增长转变为：在大力节水治污和合理利用当地水资源的基础上，采取南水北调的战略措施，保证北方地区社会经济的可持续增长。

　　8.西部地区的水资源问题——要从缺乏生态环境意识的低水平开发转变为：与生态环境建设相协调的水资源开发利用战略。

　　为了实现以上战略转变，必须进行三项改革：

　　1.水资源管理体制的改革；
　　2.水资源投资机制的改革；
　　3.水价政策的改革。

　　水资源是基础自然资源，是生态环境的控制性因素之一；同时，又是战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。展望将来，水资源正日益影响全球的环境与发展，甚至可能导致国家间冲突。探讨21世纪水资源的国家战略及其相关科学问题，是世纪之交全球共同关注和各国政府的重点议题之一。

　　我国人民在历史发展中，贯穿着与频繁水旱灾害的斗争。新中国成立后，进行了大规模的水利建设，取得了兴利除害的重大成就，我国以占全球约6%的可更新水资源①、9%的耕地②，支持了占全球22%人口的温饱和经济发展。但是，在水资源开发利用的进程中，也出现了一些更为复杂的新情况和新问题。1998年长江和嫩江的大洪水、90年代初以来黄河断流和北方地区沙尘暴的日趋严重、江河湖海的水污染，引起全国人民甚至世界的关注。面临21世纪我国发展的战略目标，我们的水资源能否支持将来16亿人口的食物供应？能否支持社会经济的可持续发展？如何解决我国的洪水、缺水和水质污染？针对这些问题，各界人士纷纷建言献策。

　　为此，在国务院领导和有关部委的大力支持下，中国工程院组织了覆盖地理、地质、气象、水文、农业、林业、水利、土地、水土保持、生态环境、城市建设、环境工程、社会经济等有关学科的43位两院院士和近300位院外专家，以《21世纪中国可持续发展水资源战略研究》为总项目，根据2030年前后我国人口将达到16亿的总形势，分设7个课题组进行研究。经过一年多的紧张工作，提出了9个专题报告：

　　1.中国防洪减灾对策研究
　　2.中国水资源现状评价和供需发展趋势分析
　　3.中国农业需水与节水高效农业建设
　　4.中国城市水资源可持续利用与保护
　　5.中国江河湖海防污减灾对策
　　6.中国北方地区水资源的合理配置和南水北调问题
　　7.中国西北地区水资源开发利用
　　8.中国西南地区水资源开发利用
　　9.中国生态环境建设与水资源保护利用

　　在以上专题报告的基础上，经项目综合组反复研讨和重点考察，提出《中国可持续发展水资源战略研究》综合报告。

　　一、我国水资源状况和面临的问题
　　1. 水资源的自然状况
　　水资源的补给来源主要为大气降水，赋存形式为地表水、地下水和土壤水，可通过水循环逐年得到更新。
　　(1)水资源总量和人均水资源量
　　根据80年代初水利部对全国水资源进行的评价，我国的多年平均降水总量为6.2万亿立方米，除通过土壤水直接利用于天然生态系统与人工生态系统外，可通过水循环更新的地表水和地下水的多年平均水资源总量为2.8万亿立方米。按1997年人口统计，我国人均水资源量为2220立方米，预测到2030年我国人口增至16亿时，人均水资源量将降到1760立方米。按国际上一般承认的标准，人均水资源量少于1700立方米为用水紧张的国家，因此，我国未来水资源的形势是严峻的。

　　(2)水资源的时间分布极不均衡
　　除了人均水资源量紧张外，我国水资源的时间分布很不均衡。由于季风气候影响，各地降水主要发生在夏季。雨热同期，是农业发展的一个有利条件，使我国在发展灌溉农业的同时，还有条件发展旱地农业。但由于降水季节过分集中，大部分地区每年汛期连续4个月的降水量占全年的60%～80%，不但容易形成春旱夏涝，而且水资源量中大约有2/3左右是洪水径流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。而降水量的年际剧烈变化，更造成江河的特大洪水和严重枯水，甚至发生连续大水年和连续枯水年。

　　(3)水资源的空间分布也极不均衡
　　我国的年降水量在东南沿海地区最高，逐渐向西北内陆地区递减。从黑龙江省的呼玛到西藏东南部边界，这条东北-西南走向的斜线，大体与年均降水400mm和年均最大24h降水50mm的暴雨等值线③一致，这是东南部湿润、半湿润地区和西北部干旱、半干旱地区的分界线。东南部的湿润和半湿润地区也是暴雨洪水的多发区。

　　水资源的空间分布和我国土地资源的分布不相匹配。黄河、淮河、海河三流域，土地面积占全国的13.4%%，耕地占39%，人口占35%，GDP占32%，而水资源量仅占7.7%，人均约500立方米，耕地亩均少于400立方米，是我国水资源最为紧张的地区。西北内陆河流域，土地面积占全国的35%，耕地占5.6%，人口占2.1%，GDP占1.8%，水资源量占4.8%。该地区虽属干旱区，但因人口稀少，水资源量人均约5200立方米，耕地亩均约1600立方米，如果在科学指导下，合理开发利用水土资源，并安排相适应的经济结构和控制人口的增长，可以支持发展的需要，但必须十分注意保护包括天然绿洲在内的荒漠生态环境。

　　(4)江河高泥沙含量是我国水资源的一个突出问题
　　我国西部地区是长江、黄河、珠江和众多国际河流的发源地，地形高差大，又有大面积的黄土高原和岩溶山地，自然因素加上长时期人为的破坏，使很多地区水土流失严重，对当地的土地资源和生态环境造成严重危害，也使许多江河挟带大量泥沙，黄河的高含沙量更是世界之最。这些问题增加了我国江河治理的复杂性和生态环境建设的迫切性。从历史的观点看，江河泥沙曾为我们创造了并继续发展着东部和中部总面积达185万平方米的广大冲积平原和山间盆地。这些地方，地势平坦，土壤肥沃，成为中华民族生存和发展的重要基地，但由于开发利用不当，也带来一系列的水旱灾害和环境问题。

　　(5)气候变化对我国水资源的影响
　　根据1950～1997年接近50年的降水和气温资料分析，我国近20年来呈现北旱南涝的局面。80年代华北地区持续偏旱，京津地区、海滦河流域、山东半岛10年平均降水量偏少10%～15%。进入90年代，黄河中上游地区、汉江流域、淮河上游、四川盆地的8年平均降水量偏少约5%～10%，黄河花园口的天然来水量初步估计偏少约20%，海滦河和淮河的年径流量也都明显偏少。西北内陆地区，80年代降水量略有减少(2.5%)，90年代略有增加(8.9%)。由于高山地区冰川融水的多年调节作用，各河流出山口的多年平均流量基本持平。少数河流如新疆的阿克苏河等径流量略有增加，个别河流如河西走廊的石羊河径流量偏少。

　　从全国范围看，在原评价24年系列基础上增加最近18年的资料，估计对全国水资源总量的影响不大。但北方缺水地区持续枯水年份的出现，以及黄河、淮河、海河与汉江同时遭遇枯水年份等不利因素的影响，加剧了北方水资源供需失衡的矛盾。

　　据国际方面的有关研究，未来50年由于人类活动产生的温室效应，全球年平均气温可能升高，但预测值相差很大。气温升高将使地表蒸发量提高，水资源量将相应减少。具体到我国的各大流域，影响程度如何，还有待探讨。

　　2. 50年来的成就和当前面临的问题
　　新中国成立50年来，党和政府领导广大人民进行了规模空前的水利建设，全国累计修建加固堤防25万km，建成大中小型水库8万多座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5600多亿立方米的年供水能力，灌溉面积从1600万公顷扩大到近5333万公顷（包括农、林、牧），并为城市和工业的发展提供了水源。全国用水量从1949年的1000多亿立方米增加到1997年的5566亿立方米，其中农业占75.3%，工业占20.2%，城镇生活占4.5%，人均综合用水量从不足200立方米增加到458立方米。这些巨大成就为保障我国经济迅速发展和社会长期稳定创造了条件。

　　但是由于种种原因，水利发展的模式基本属于粗放型。不少工程的安全标准不高，建设质量较差，配套设施不全，管理工作薄弱，用水浪费很大，水质污染严重，至今未能建立起良性运行的机制。在全国经济的高速发展中，也出现了一些新的矛盾。概括起来，当前面临如下主要问题：

　　(1) 防洪安全仍缺乏保障
　　我国江河的防洪工程系统还没有达到已经审批的规划标准。长江的荆江河段和黄河的主要堤防，在三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程完成后，可以达到防御100年一遇以上洪水的标准④；淮河、海河、辽河、松花江、珠江等江河，除少数重点城市外，大部分堤防都还只能防御20年一遇左右的常遇洪水。即使上述江河的防洪能力达到规划标准，根据我国的气象水文规律，仍有发生工程所不能解决的超标准洪水的可能。而由于缺乏统一规划和管理，各地不分主次，竞相修建防洪工程和提高防洪能力，全国的堤防长度由70年代的11万km、80年代的16万km，发展到目前的25万km。堤线越来越长，堤防越来越高，洪水蓄泄的空间越来越小，致使许多江河在同样流量情况下，洪水位不断抬高，造成加高加修堤防与抬高洪水位的恶性循环。由于堤防不断加高，防汛负担和防汛风险也不断加重，万一溃堤决口，将造成更大的毁灭性灾害。

　　(2) 水资源的紧缺与用水的浪费并存
　　据分析估计，全国按目前的正常需要和不超采地下水，缺水总量约为300亿～400亿立方米。在一般年份，农田受旱面积600万～2000万公顷。从总体上说，因缺水造成的经济损失超过洪涝灾害。许多地区由于缺水，造成工农业争水、城乡争水、地区之间争水、超采地下水和挤占生态用水。