浅析某土地开发整理项目中存在的问题和对策

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摘要： 土地开发整理项目是通过对项目区的综合整治，提高耕地质量和种植条件来促进地域经济的发展。文章以青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目为例，对青海土地开发整理项目中存在的问题进行了分析，并就应对措施提出了一些见解。 

abstract: the land development and consolidation project is to improve the quality of arable land and planting conditions and promote regional economic development through the comprehensive improvement of the project area. taking major development and consolidation projects of million acres of land in eastern yellow river valley in qinghai for example, the problems in the projects are analyzed and a number of response measures are proposed.  关键词： 土地开发整理；青海东部黄河谷地；百万亩；问题；对策  key words: land development and consolidation；eastern yellow river valley in qinghai；million acres；problem；countermeasures  0  引言  通过对农村土地进行田、水、路、林、村的综合整理开发，是提高土地利用率，改善生产条件和生活环境的重要手段，也是保证粮食生产安全，提高农业综合生产能力，保障经济社会发展对用地的需求，促进可持续发展的重要举措。下面以青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目为例，对青海土地开发整理项目中存在的问题进行分析，并就应对措施提一些见解。  1  项目简介  黄河谷地是青海省农业区光、水、热、土等自然条件最好的地区。项目区由拉西瓦、李家峡、公伯峡和积石峡等四大区组成，涉及贵德、循化、化隆、民和、尖扎5县25个乡镇298个行政村、30多万农村人口，土地总面积114万亩，建设规模62万亩。项目工程将依托已建和拟建的拉西瓦、李家峡、公伯峡、积石峡等四大水库和六条干渠骨干工程进行土地开发整理，布设灌溉排水工程、田间道路工程、农田防护工程和其它工程，将现有零碎、贫瘠的耕地和荒草地、裸土地、滩涂等低水平农田和荒滩荒坡整理开发改造为成块、连片、能灌、能排、土层深厚和肥力增加的高产稳产良田，形成田成方、渠相连、路相通、林成网的田水路林综合配套的新格局。  2  存在的问题  2.1 项目前期工作中存在的问题  青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目在前期工作当中由于资金匮乏，专业技术人员短缺等原因，调研工作不细致，项目区缺乏最基本的立项条件，不具备水利骨干工程，就李家峡南片而言，主要依靠李家峡水库的高水位，修建南干渠，提供李家峡南片耕地的自流灌溉，但南干渠属于亚行贷款项目，由省水利厅负责，项目进展缓慢，还未动工，而配套的支、斗、农渠和相应的渠系建筑物已开工建设，工期一年。这些配套渠系建成以后无水可引，有可能造成人为的破坏。这就存在一个工程先后与主次的问题，就像虽有心脏，没有大动脉，毛细血管里哪来血。  2.2 建设单位存在的问题  2.2.1 人力资源不足，项目管理难度大  青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目由青海省土地统整整理中心承担，虽然组建了青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目指挥部总体负责，州县各级也成立了相应的指挥部，但具体由各县国土资源局负责。由于土地开发整理项目涉及农、林、水、国土等部门，项目管理不仅需要农、林、水、国土方面专业技术人员，还需要精通工程经济管理方面的专业人员。在现行组织体制下的指挥部形同虚设，人员都是临时从各部门抽调的，而且往往不能到位，因此业主人力资源不足，项目管理难度大。  2.2.2 合同不规范，施工单位压力大  项目虽然由青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目指挥部总体负责，但具体操作由各县负责，没有统一规范的合同。有些州县在实施过程中不仅没有工程预付款和材料预付款，而且要中标人在签订合同之前一次性付给建设单位中标价的10%作为工程履约保证金，同时签订苛刻的付款条件。  2.3 政府工作中存在的问题  土地开发整理工程不同于其他工程，牵扯到农村千家万户，许多工作如旧宅基地复垦，树木青苗补偿、权属调整等都需要乡（镇）、村出面协调解决，而乡（镇）、村工作繁杂，人手不足，且现行的项目管理制度无法调动乡（镇）、村干部的主动性。致使村民不断出现的矛盾纠纷，阻碍工程的顺利实施。另外项目区农业人口整体素质不高，项目协调工作虽然由项目所在地党委、政府负责，村、社分片包干。但由于相当部分项目实施跨越村界，许多村庄之间的矛盾纠纷未能及时化解，从而转化到实施项目中，给项目实施带来重重阻碍，解决问题耗时耗力，成了项目实施过程中较大的障碍。  2.4 设计工作中存在的问题  在设计当中存在诸多的问题，使项目难以实施，许多设计内容与实际地形不相符。  2.4.1 土地平整设计问题  就以李家峡南片而言，设计单位在土地平整设计中，把青藏高原山区地形按平原地区照搬，设计平均土地开挖深度均在30-40厘米之间，而实际施工中，要是按设计地块宽度不小于8-30米，长度不小于150米修筑，最少开挖深度在1.5米左右，这与招标提供的工程量相差5倍；有些地方，实际地形是深山峡谷，悬崖峭壁，而设计图纸上却是开发土地，因此实际开发的土地亩数和设计数量很难相符，导致在验收和结算工作中困难重重。另外，在设计当中对当地的土质没有做细致深入的研究，理所当然的认为，土地平整只是利用推土机推土30-50米的施工程序。其实，青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目，虽然在黄河沿岸，但山区缺水，土质干燥，几乎没有水分，在土地整理过程中，大量的土方从山顶顺坡下滑，没有任何稳定性可言，在灌水过程中会全部塌陷，造成山体滑坡，同时也破坏了原有很薄弱的植被，从而形成新的自然灾害。  2.4.2 水利工程设计问题  在支、斗、农渠的设计过程中，对灌溉耕地亩数没有认真的核算，有些渠道断面大，却控制的灌溉面积小；有些渠道断面小，下游灌溉的耕地亩数却很多；还有的是支渠断面小而斗渠断面大。另外，渠线选择不合理，有的布置在深沟峡谷中，有些布置在丛林密布中，很难施工。比如在李家峡南片，某支渠要穿过尕布沟修建一百多米的暗渠，下游只浇灌十几亩地，并且和另一支渠相差几十米并排而行，完全可以由另一支渠控制。最主要的是尕布沟经常发生洪水，渠道时刻受到被冲毁的危险。还有一条支渠在山沟的左岸与南干渠连接，跨过深沟架一座渡槽去灌溉右岸的耕地，并且在渡槽中间开口浇灌沟内的五六亩地。在项目设计过程中应该对原有的沟渠、道路进行改造，对原有的排灌设施都可以保留，不要打破村社之间的土地权属界线，但在我们的设计方案中几乎把原来的提灌站全部剔除，这样资源浪费较大，村民也不愿接受。  2.4.3 群众意见征求不细  设计单位在前期调查过程中不细致，尤其体现在现有耕地整理区。许多现有耕地当地群众都不愿意整理，一来耕地面积不会增加，二来破坏了原有的耕植土。只要把现有耕地区域的支、斗、农渠和渠系建筑物及田间道和生产路进行维修和改造即可满足土地增效要求。有些地方村民急切盼望修筑田间道和生产路，却不在设计图范围；有些地方由于占耕地等原因村民坚决不让修筑。在具体实施过程中村民不是要求补偿就是要求增加工程量，从而导致了施工单位和当地村民之间的矛盾，直接影响着工程质量和施工进度，给项目管理增加了很大的难度。  2.5 工程招标中存在的问题  2.5.1 设置底价不合理  项目区内的主体工程虽按要求全部进行公开招标，也设定底价，但底价很不合理，有的州县直接从工程预算费中下浮一定的比例作为底价，没有任何利润可赚。但各施工单位为了中标赢得工程，不切实际的投标，加上民工工资和物价上涨，造成实际投入大于收益的亏损局面，从而引发施工单位自行停工的现象。  2.5.2 标段划分不合理  有的州县往往把标段划分的很小，几乎是一个行政村为一个标段。这样不仅给自己的管理带来了很大的难度，也给有实力的企业制造了门槛。由于投资小，正规企业划不来进场，先进的设备无法使用。因此给私企和挂牌公司创造了机会。由于土地开发整理重大项目利润低，这些单位拿到工程后层层转包，导致豆腐渣工程的出现。也有的州县，虽然标段化的大，但不科学。  2.6 监理工作中存在的问题  监理单位对农田水利工程监理经验有限，对本工程招投标文件及施工合同理解不够，缺乏驾驭工程全局的能力，现场监理力量不足。工程计量措施不规范，技术资料不完善，对施工单位的设计变更不及时，影响施工进度。  2.7 施工过程中存在的问题  由于土地整理区中有的原来就是好田好地，现在需要按项目规划重新整理，这一施工，必然要毁坏青苗，还要影响种植一到两季农作物，加上一些零星的果树，经济树，林木等地上附着物的毁坏以及清理费用，这些资金在项目预算上都没有，不予补偿。若不给补偿，农民就不让施工，从而不得不变更原规划设计而避开补偿。另外，农民对项目建设标准期望过高，期待土地整理能够解决他们目前生产与生活中的所有问题。  3  应对措施  3.1 加强宣传争民意  通过各种渠道广泛宣传，让当地干部群众知道项目区耕地面积少、质量差、退化快的实情，争取农民群众对土地开发整理工作的理解和对施工单位的支持，提高农民群众对土地开发整理的参与性和自觉性。通过宣传，争取农民群众强有力的支持，使我省土地开发整理项目积极推进。  3.2 科学规划精组织  土地整理是一项综合性的系统工程，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府的统一领导下有条不紊地进行，必须精心组织，集中人力、物力、财力、利用行政、经济、法律、科技等手段积极参与，形成土地整理合理，对田、水、路、林、村全面规划，合理布局，切实改善耕地的耕作层，使瘦田变良田，低产变高产。  3.3 加强监管夯基础  确定土地权属，明晰土地的所有权和使用权，依照规划认真做好项目规划设计、立项、申报和实施的方案。应充分考虑项目区本身的地貌特征，因地制宜，切不可抛开项目区实际凭空规划，导致规划方案华而不实，无法进行施工。财政厅和国土厅按照国家土地整理预算定额标准，尽快出台土地开发整理部颁定额的省配套、补充定额。充分考虑前期勘测、施工图预算的区域差别，以及青苗及误耕补偿、拆迁补偿标准，同时要考虑物价上涨因素，增加必要的施工措施费、临时工程费和其它工程费。  3.4 涉农资金须整合  土地开发整理应该由省政府牵头，着力整合各部门的涉农资金，包括国土、水利、农业、林业、扶贫等涉农部门都积极争取项目资金，按照“渠道不乱、用途不变、集中使用、各记其功”的原则，将资金、人力、物力捆绑使用，实行项目投一点、政府补一点、农民筹一点，进行大规模的土地开发整理，使农民真正得到实惠。  3.5 建章立制重长效  根据项目管理规范化的要求，青海东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目要严格执行“法人制、招投标制、监理制、公告制和合同制”，用制度规范事、以制度约束人。严把规划立项、方案设计、工程实施、资金运作、工程质量和廉政建设等关口。  4  结束语  通过对青海东部黄河谷地荒草地、滩涂的开发和“田、水、路、林、村”的综合治理，把低产田改造为高产田，改善青海东部黄河两岸农民的农业生条件，提高农业机械化程度，实现土地利用从粗放型转为集约型，促进土地节约集约利用，从而改变农民居住环境,促进社会可持续发展。  参考文献：  [1]孙燕君.土地管理问题分析与对策探讨[j].价值工程,2010,(3).  [2]国晓丽,齐玮.西部城市化发展中失地农民权益问题研究[j].现代城市研究,2006,(10).  [3]王怡.西部地区城市化进程中失地农民的就业障碍分析[j]. 价值工程,2011,(19).